3.5.5 Bedenkingen bij deze opzet

Art. 191 Gemeentewet bepaalt dat de gemeenteraad de begroting vaststelt. Een duidelijke afbakening van het begrip begroting ontbreekt echter. Zoals gezegd specificeert het BBV in art. 7 de begroting wel. Er is een beleidsbegroting en een financiële begroting en deze worden weer opgesplitst in het programmaplan en de paragrafen respectievelijk het overzicht van baten en lasten en de uiteenzetting van de fmanciële positie. Met inachtneming van de bedenkingen die in paragraaf 5.3 ten aanzien van de toelichtingen zijn geuit, mag er op grond van de beschrijving van het BBV van worden uitgegaan dat het de bedoeling is dat alle vier genoemde documenten als onderdeel van de begroting door de gemeenteraad moeten worden vastgesteld. Gezien het karakter van een begroting lijkt dit niet voor al deze stukken noodzakelijk of zelfs voor de hand te liggen. Het is mijns inziens de vraag wat nu precies de meerwaarde is van het door de raad laten vaststellen van bijvoorbeeld de uiteenzetting van de financiële positie of zelfs de paragrafen.

Zoals gezegd zijn de paragrafen vooral bedoeld om bepaalde, over verschillende programma's verdeelde posten die enige samenhang vertonen, bijeen te brengen en aldus op de betreffende punten een toelichtende dwarsdoorsnede te geven van het programmaplan. Omdat dit programmaplan integraal is en dus alle baten en lasten bevat, kunnen de paragrafen uitsluitend gegevens bevatten die reeds door vaststelling van het programmaplan worden geautoriseerd. De paragrafen zijn daardoor eigenlijk ondergeschikt aan het programmaplan. Dit blijkt ook uit het feit dat de paragrafen niet opnieuw door de raad hoeven te worden vastgesteld in het geval van een begrotingswijziging. Het vaststellen van de paragrafen heeft dus kennelijk geen rechtsgevolgen. Hiermee wil overigens niet gezegd zijn dat de paragrafen geen toelichtende waarde hebben. Als onderdeel van de toelichting op de begroting zouden ze niet misstaan.

De paragrafen bevatten voornamelijk beleidsvoornemens die, als je ze al zou willen vaststellen, eerder in aanmerking komen voor vaststelling in beleidsnota' s. Het opmerkelijke is ook dat het volgens de Nota van Toelichting en de Handreiking duale begroting mogelijk respectievelijk wenselijk is dat de paragrafen vooral verwijzingen naar dit type nota's bevatten.1 Maar wat is nu de meerwaarde van het in een begrotingsdocument vaststellen van een verwijzing naar een beleidsnota? Een dergelijke verwijzing autoriseert en alloceert helemaal niets en een verwijzing daarnaar zou wat mij betreft net zo goed kunnen plaatsvinden in de toelichting op de begroting.

Wat geldt voor de paragrafen, geldt in sterkere mate voor de uiteenzetting van de financiële positie. Waar de paragrafen nog een zekere beleidsbepalende functie kunnen hebben, is het de vraag wat gemeenteraden eigenlijk vaststellen als ze hun goedkeuring verlenen aan een ontwerp-uiteenzetting van de financiële positie. Zoals gezegd is deze uiteenzetting vooral een doorrekening van de in het programmaplan voorgestane beleidsvoornemens. Zij bevat geen te autoriseren bedragen en is slechts een afgeleide van het beleid. Het is natuurlijk mogelijk dat de raad het met de uitkomsten van de ontwerp-doorrekening niet eens is. Aangezien amendering van de doorrekening de onderliggende problemen met betrekking tot het voorgestelde beleid niet oplost, kan onvrede met de ontwerp-uiteenzetting van de financiële positie hooguit leiden tot een wijziging van de programma's in de hoop dat de doorrekening gunstiger uitvalt. De doorrekening zelf is, normaal gesproken,2 niet iets om mee eens of oneens te zijn; zij heeft (net als haar toelichting) een uitsluitend informatief karakter.

Van de twee overgebleven documenten lijkt een grotere autoriserende werking uit te gaan. In zowel het programmaplan als het overzicht van baten en lasten worden de voor het begrotingsjaar geplande activiteiten benoemd (in de programma's uitgebreider dan in het overzicht) en wordt aangegeven hoe groot de verwachte baten zijn en wat de lasten zijn die deze activiteiten maximaal meebrengen. De typische begrotingsvragen als: "Wat gaan we doen?" en "Wat mag dat kosten?" worden in beide documenten beantwoord. Hoewel de Raad van State in zijn advies bij het BBV stelt dat "een fmanciële begroting met een beleidsmatige toelichting (...) voldoende mogelijkheden biedt voor de duale rol van de raad"3, is het in de programma's opnemen van de vraag: "Wat willen we bereiken?" mijns inziens op zichzelf niet onbegrijpelijk of problematisch. Het is minder begrijpelijk dat deze programma's bij tussentijdse wijziging van de begroting niet hoeven te worden aangepast (zie paragraaf 5.3). Dit roept de vraag op of er überhaupt een autoriserende werking uitgaat van de vaststelling van de programma's. Er zijn in dit verband maar twee mogelijkheden:

Op basis van de tekst van het BBV kan eigenlijk alleen tot de conclusie worden gekomen dat er geen autorisatie van bedragen plaatsvindt met het vaststellen van het programmaplan en de daarin opgenomen programma's. Als dit juist is, is de verplichte vaststelling van de programma's als onderdeel van de begroting minder zinvol. Daarmee wil niet gezegd zijn dat het vaststellen van beleidsvoornemens geen zin heeft. Gelet op het feit dat er in het BBV impliciet van uit wordt gegaan dat de belangrijkste functies van de begroting zijn gelegen in het autoriseren en alloceren van bedragen (en dus niet van de beleidsdoelstellingen), is de juridische meerwaarde van het vaststellen van beleidsdoelstellingen binnen het bestek van de begroting niet bijzonder groot.