Milieuaansprakelijkheid van leidinggevenden 2021/III.5.4.3:III.5.4.3 Meerdere drijvers

Milieuaansprakelijkheid van leidinggevenden 2021/III.5.4.3

III.5.4.3 Meerdere drijvers

Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.

Horizontaal en verticaal drijverschap

Doorgaans zullen verschillende (rechts)personen tegelijkertijd betrokken zijn bij het exploiteren van een inrichting.1 De wetgever heeft bewust de mogelijkheid opengehouden dat meerdere (rechts)personen kunnen worden aangemerkt als drijver.2 Wanneer er sprake is van meerdere drijvers van één inrichting, kunnen twee soorten drijverschap worden onderscheiden: verticaal en horizontaal drijverschap.3

Verticaal drijverschap houdt in dat er naast de drijver andere (rechts)personen in een hiërarchisch hogere positie zeggenschap hebben over wat er gebeurt binnen de inrichting. Dit wordt ook wel aangeduid als ‘doorbraak van drijverschap’.4

Een benzinemaatschappij regelt doorgaans de vergunningen voor de benzinestations, en zal invloed kunnen uitoefenen op hoe de pomphouder zijn benzinestation exploiteert. Gelet op de zeggenschap over de inrichting is denkbaar dat naast de pomphouder, ook de benzinemaatschappij aangemerkt kan worden als drijver van het benzinestation.5 Een ander voorbeeld: ook een (bemoeizuchtige) grootaandeelhouder van een inrichting kan zodanige zeggenschap hebben dat ook hij geldt als drijver.6

Als gezegd is enkel een formeel hiërarchische positie – bijvoorbeeld moederbedrijf, eigenaar, bestuurder of grootaandeelhouder – op zichzelf onvoldoende om als drijver te worden aangemerkt; uiteindelijk gaat het om de (feitelijke) zeggenschap over de inrichting.7 Andersom kan een drijver evenmin voorkomen dat hij aangemerkt wordt als adressaat van de inrichtinggerelateerde milieunormen, door het tussenschuiven van rechtspersonen.8

Bij horizontaal drijverschap zijn er op hetzelfde niveau verschillende (rechts) personen betrokken bij het exploiteren van de inrichting. In de literatuur wordt in de horizontale relatie onderscheid gemaakt tussen mededrijverschap en deeldrijverschap. Mededrijverschap houdt in dat verschillende (rechts)personen tezamen zeggenschap hebben over alle activiteiten binnen de inrichting.

Voorbeeld: Hotel ‘De Drie Gebroeders’ wordt gezamenlijk geëxploiteerd door drie broers. Omdat het hotel al jaren bestaat en een bedrijfsmatige omvang heeft – het biedt ruimte voor meer dan 20 personen – kan het worden aangemerkt als inrichting en zijn de algemene regels van het Abm van toepassing.9 Elke broer heeft feitelijke zeggenschap over de hele inrichting, daarom is er sprake van mededrijverschap. Ze zijn alle drie verplicht tot de naleving van (alle) algemene regels die betrekking hebben op de inrichting. Verder zal de rechtspersoon waar de inrichting is ondergebracht ook kunnen worden aangemerkt als drijver.

Van deeldrijverschap is sprake wanneer verschillende (rechts)personen ieder een apart deel van de activiteiten binnen de inrichting voor hun rekening nemen.

Voorbeeld: (rechts)persoon X exploiteert een inrichting waarin bedrijfsafval wordt opgeslagen en waarin afvalwater wordt verwerkt.10 In dat afvalcentrum heeft (rechts)persoon A zeggenschap over de activiteiten met betrekking tot bedrijfsafval, en gaat (rechts)persoon B over verwerken van afvalwater. A en B hebben geen betrokkenheid bij (laat staan zeggenschap over) elkaars bezigheden; daarom zijn ze deeldrijvers.

Bedenk dat er naar huidig recht11 geen inrichtingen bestaan met alléén maar deeldrijvers, want dan zou de organisatorische binding ontbreken die vereist is om te kunnen spreken van één inrichting. Bij een samenwerking tussen meerdere deeldrijvers zal er dus in ieder geval één ‘hoofddrijver’ moeten zijn die (enige) zeggenschap heeft over alle delen van de inrichting.12 In het gegeven voorbeeld zouden er zonder X dus twee inrichtingen zijn: het bedrijfsafvalcentrum van A en het afvalwatercentrum van B.13

De termen horizontaal en verticaal drijverschap, mededrijver en deeldrijver zijn gemunt door Knijff e.a. in het onderzoek uit 1998. De termen komen niet voor in de wet en worden zelden gebruikt in de rechtspraak.14 Ik noem ze hier, omdat ze inzichtelijk maken wat voor soort zeggenschapsrelaties er bestaan. Zoals zal blijken, moeten bij de beoordeling van een mededrijver andere vragen gesteld worden dan bij een deeldrijver, en zijn er bij verticaal drijverschap andere obstakels dan bij horizontaal drijverschap. De terminologie is dus nuttig om verschillende gevalstypen te onderscheiden en de toets verder te concretiseren.

Voor welk deel is de deeldrijver verantwoordelijk?

Als er sprake is van meerdere drijvers binnen een inrichting – horizontaal of verticaal – ligt de verantwoordelijkheid voor de naleving van de normen die op de inrichting van toepassing zijn, in beginsel op alle drijvers. Er is discussie mogelijk of dit uitgangspunt ook opgaat in gevallen van deeldrijverschap, dus voor drijvers die slechts over een deel van de inrichting zeggenschap hebben. Er bestaan uitspraken die hierop wijzen.15,16 Knijff en Van ’t Lam menen echter dat de gezamenlijke verantwoordelijkheid niet opgaat in gevallen van deeldrijvers, maar dat de deeldrijver alleen verantwoordelijk is voor de naleving van de normen die betrekking hebben op het ‘eigen deel’.17

Ik sluit me aan bij Knijff en Van ’t Lam: het lijkt me namelijk niet terecht dat deeldrijvers normadressaat zijn van voorschriften die betrekking hebben op delen waarover ze geen zeggenschap hebben. De zeggenschap over de betreffende milieurelevante activiteiten vormt immers de rechtvaardiging dat de (rechts)persoon wordt geadresseerd door de normen die op de activiteiten van toepassing zijn. Oftewel, verantwoordelijkheid is een consequentie van zeggenschap, en zeggenschap is een voorwaarde voor verantwoordelijkheid. Een te ruime adressering kan ook tot scheve situaties leiden, omdat juist het kwaliteitsbestanddeel ervoor zorgt bij omissiedelicten en verboden toestand-delicten niet een te grote groep kan worden aangemerkt als overtreder.

Deze verantwoordelijkheidsverdeling toegepast op het voorbeeld van afvalcentrum levert het volgende beeld op: deeldrijver A is normadressaat van de voorschriften met betrekking tot het opslaan van bedrijfsaval, deeldrijver B is normadressaat van de voorschriften met betrekking tot het verwerken van afvalwater. Omdat A en B geen zeggenschap hebben over elkaars bezigheden, zijn ze geen normadressaat van de voorschriften die betrekking hebben op de andere onderdelen van de inrichting. Hoofddrijver X heeft zeggenschap over alle activiteiten binnen de inrichting, daarom is X normadressaat van álle voorschriften die gelden voor de inrichting.

Het voorbeeld dat hiervoor gegeven is, is nog tamelijk overzichtelijk. Maar er bestaan ook inrichtingen waar tientallen bedrijven samenwerken en allerhande milieubelastende activiteiten verrichten, denk hierbij bijvoorbeeld aan Tata Steel of aan de Chemelot pilot die enkele jaren geleden is afgerond.18 Het zou er niet overzichtelijker op worden als alle normen gericht zouden zijn tot alle deeldrijvers. Bovendien zou er het risico bestaan dat dan deeldrijvers voor elkanders nalaten worden aangesproken.

Zijgrenzen van deeldrijverschap

In paragraaf III.5.4.2 is vastgesteld dat de drijver van de inrichting degene is met feitelijke zeggenschap over de inrichting. In die paragraaf kwam ook aan bod dat de zeggenschap zodanig moet zijn dat de drijver kan bewerkstelligen dat er binnen de inrichting conform de toepasselijke voorschriften wordt gehandeld. In paragraaf III.5.4.3 bleek dat er binnen een inrichting meerdere (rechts)personen aan de zeggenschapstoets kunnen voldoen, waardoor één inrichting meerdere drijvers kan hebben. Ook werd benoemd dat de zeggenschap zich niet hoeft uit te strekken over de héle inrichting, in die zin dat voor het drijverschap niet vereist is dat de drijver kan bewerkstelligen dat álle toeppasselijke normen worden nageleefd. De deeldrijver drijft maar een deel van de inrichting, en is verantwoordelijk voor de normen van het eigen deel.

Daarmee is nog niet de vraag beantwoord hoe groot het onderdeel van de inrichting moet zijn voordat er sprake is van deeldrijverschap. Dit is wat ik de zijgrenzen van het zeggenschapscriterium noem. Dat deel mag niet te klein zijn, want dan zou een te grote groep aangemerkt kunnen worden als normadressaat. Vrijwel iedere betrokkene heeft immers wel zeggenschap over iets.

Eerst twee overduidelijke voorbeelden van personen waarvan de zeggenschap niet ‘breed’ genoeg is om te worden aangemerkt als deeldrijver. De vrijwilliger van de sportinrichting die aangewezen is om de lichten op de velden uit te schakelen, kan bewerkstelligen dat er conform artikel 3.148 lid 1 Abm wordt gehandeld. Net zo kan een schoonmaker bewerkstelligen dat het bedrijfsafval niet wordt begraven in het bloemperk, wat strijd zou opleveren met onder meer artikel 2.14 Abm. Beide personen voldoen wat betreft een ministukje van de totale inrichting aan de ondergrens het zeggenschapscriterium;19 ze kunnen ervoor zorgen dat er conform een bepaalde norm gehandeld wordt. Maar als de zeggenschapstoets zo ‘smal’ wordt uitgelegd dat vrijwel iedereen deeldrijver van de inrichting is, dan heeft het kwaliteitsbestanddeel van inrichtinggerelateerde normen niet meer het beoogde selectieve effect. Daarom zijn er zijgrenzen nodig voor het leerstuk van deeldrijverschap; het deel waarop de feitelijke zeggenschap op de inrichting van de aangesprokene ziet, moet ‘breed’ genoeg zijn.

Nu een iets grijzer voorbeeld dat verder gaat op de casus met het afvalcentrum: stel dat het afvalcentrum van directeur X ook een bedrijfskantine heeft die onderdeel is van de inrichting; kan dan ook degene die de kantine exploiteert – kantinebaas C – worden aangemerkt als deeldrijver van de inrichting? Oftewel, is C als kantinebaas normadressaat van de voorschriften die gelden voor de kantine? Of is het deel waarover C zeggenschap heeft te beperkt om als drijver aangemerkt te worden, omdat de kantine een te klein deel vormt van de totale inrichting.

Ik heb in de wetsgeschiedenis en rechtspraak geen aanknopingspunten gevonden om te bepalen over welk soort activiteiten het moet gaan, en hoe groot het deel van de inrichting moet zijn waarover een persoon zeggenschap heeft, om de status als deeldrijver te rechtvaardigen. Ik zou op wetssystematische gronden pleiten voor zijgrenzen die gekoppeld zijn aan het inrichtingenbegrip. Binnen één inrichting kunnen meerdere milieurelevante activiteiten plaatsvinden. Iets is een milieurelevante activiteit, zodra het onderdeel – als je het gedeelte van de inrichting waarover de aangesprokene geen zeggenschap heeft zou wegdenken – op zichzelf aangemerkt zou kunnen worden als inrichting.20 Degene met zeggenschap over dat onderdeel, kan dan worden aangemerkt als deeldrijver.

De koppeling van de zijgrenzen aan het inrichtingenbegrip levert de volgende toets voor deeldrijverschap op: degene die feitelijke zeggenschap heeft over een onderdeel van de inrichting, waarbij dat onderdeel op zichzelf al voldoet aan de definitie van een inrichting uit artikel 1.1 lid 1 Wm (dus binnen een zekere begrenzing, met een bepaalde continuïteit en met een bedrijfsmatige omvang) en bij AMvB aangemerkt is als een milieurelevante activiteit (in bijlage I onderdelen B en C van het Bor jo. 1.1 lid 3 en 4 Wm), kan worden aangemerkt als deeldrijver en is daarom normadressaat van de voorschriften die betrekking hebben op (zijn of haar onderdeel van) de inrichting.

Het inrichtingenbegrip is een goede maatstaf voor de zijgrenzen van deeldrijverschap, want dit levert verantwoordelijkheidseenheden op binnen een inrichting die door de wetgever zijn aangewezen als milieurelevant, en bij elke eenheid hoort een aanspreekpunt. De hoofddrijver van de inrichting blijft vanzelfsprekend ook normadressaat, maar op deze manier gaat er in lagere niveaus geen verantwoordelijkheid verloren door de omvang van de inrichting. Hieraan ligt de gedachte ten grondslag dat het reguleren van meerdere milieurelevante activiteiten als één eenheid er niet toe mag leiden dat verantwoordelijkheid verdampt naar hogere regionen. Ook wordt op deze manier recht gedaan aan de feitelijke insteek van de zeggenschapstoets.

Overigens hoeft bij het bepalen van wie drijver is niet elke keer de hele zijgrenzen-toets te worden doorlopen. De zijgrenzen spelen immers geen rol bij het aanspreken van een hoofddrijver of een mededrijver, want deze drijvers hebben zeggenschap over de héle inrichting. Bij hoofddrijvers en mededrijvers is het alleen de vraag of de aangesprokene voldoet aan de ondergrens van de zeggenschapstoets. De zijgrenzen komen dus pas in beeld bij het aanspreken van een deeldrijver, en dan alleen als de aangesprokene weerspreekt dat het deel waarover hij zeggenschap heeft groot genoeg is om aangemerkt te worden als deeldrijver. Pas in dergelijke gevallen moet men in kaart brengen over welke milieubelastende activiteiten de aangesprokene zeggenschap heeft, en of deze activiteiten op zichzelf genomen aangemerkt kunnen worden als inrichting.

De criteria van deeldrijverschap in samenhang bezien

Van alle gevalstypen van drijverschap zijn situaties met deeldrijvers vermoedelijk het ingewikkeldst. Daarom geef ik hierna enkele voorbeelden van de figuur van deeldrijverschap met de hier bepleite invulling van de zijgrenzen van het zeggenschapscriterium. In de voorbeelden worden de verschillende eisen die gesteld worden aan de deeldrijver in samenhang bezien.

Eerst keer ik terug naar het voorbeeld van het afvalcentrum dat gebruikt werd om het leerstuk van deeldrijverschap te introduceren. Afdelingsleiders A en B zijn aan te merken als deeldrijvers, omdat de activiteiten waarover zij zeggenschap hebben – respectievelijk de opslag van bedrijfsafval en het verwerken van afvalwater – voldoen aan de minimumeisen van artikel 1.1 lid 1 Wm en zijn aangewezen in het Bor als milieurelevante activiteiten.21 Dus ook als het afvalcentrum alleen afval zou opslaan maar geen afvalwater zou verwerken (en vice versa), dan zou er een inrichting overblijven. Dat rechtvaardigt dat A en B worden aangemerkt als deeldrijvers. Daarom zijn de inrichtinggerelateerde voorschriften (met betrekking tot hun eigen deel van de inrichting) ook aan hen geadresseerd.

Wat betreft het deeldrijverschap van (rechts)persoon C: als de bedrijfskantine grote groepen werknemers maaltijden aanbiedt tegen commerciële prijzen, dan zou de kantine kunnen worden aangemerkt als inrichting, ook als het geen onderdeel was geweest van het afvalcentrum.22 In dat geval is degene die het restaurant exploiteert – (rechts)persoon C – ook deeldrijver van de inrichting.

Door de koppeling van de zijgrenzen aan het inrichtingenbegrip wordt voorkomen dat betrokkenen die feitelijke zeggenschap hebben over slechts een klein deel van de inrichting aangemerkt kunnen worden als normadressaat.

Stel – in afwijking van het voorgaande – dat de bedrijfskantine van C slechts sporadisch open is, geen winstoogmerk heeft en beperkte capaciteit heeft, dan kan de kantine niet zelfstandig worden aangemerkt als inrichting.23 (Rechts)persoon C is dan geen deeldrijver. De kantine blijft echter een onderdeel van de inrichting, en daardoor zijn sommige inrichtinggerelateerde normen – waaronder de algemene zorgplicht uit artikel 2.1 lid 1 van het Abm – ook van toepassing op de kantine. De hoofddrijver is dan normadressaat van de voorschriften die betrekking hebben op wat er gebeurt in de kantine, want de hoofddrijver heeft immers zeggenschap over de héle inrichting.

Het volgende voorbeeld over een glastuinbouwinrichting kan de wisselwerking tussen de zijgrenzen van de zeggenschapstoets en de verantwoordelijkheidsverdeling tussen deeldrijvers verhelderen.

In de glastuinbouw worden vaak stookinstallaties gebruikt om de kassen te verwarmen. Stel dat de eigenaar van een glastuinbouwinrichting een werknemer inschakelt voor het bedienen, afstellen en onderhoud van een middelgrote stookinstallatie. Alle grote beslissingen over de stookinstallatie nemen de werknemer en de eigenaar in overleg. De stookinstallatie voldoet aan de definitie in 1.1 lid 1 Wm en is bij AMvB aangewezen als milieurelevante activiteit.24 De werknemer is dan drijver van een deel van de glastuinbouwinrichting, namelijk de stookinstallatie. Maar als deeldrijver is de werknemer geen normadressaat van de andere voorschriften voor het glastuinbouwbedrijf.

De ondergrens van de zeggenschapstoets geldt natuurlijk ook voor deeldrijvers.

Verdergaand op het vorige voorbeeld, stel nou dat de werknemer de middelgrote stookinstallatie slechts bedient, en instructies ontvangt van de eigenaar van de glastuinbouwinrichting voor de afstelling. Als de eigenaar wil dat de installatie overuren draait, dan gebeurt dat, ook als daardoor de emissiegrenswaarden worden overschreden. In dat geval kan niet gezegd worden dat de zeggenschap van de werknemer zodanig is dat hij kan bewerkstelligen dat de voorschriften voor dat deel van de inrichting worden nageleefd. Dus hoewel de zeggenschap van de werknemer breed genoeg is, voldoet de zeggenschap niet aan de ondergrens. De werknemer is dan geen deeldrijver, en dus geen normadressaat van de voorschriften die betrekking hebben op de stookinstallatie.

In dit kader breng ik nogmaals het feitelijke karakter van de zeggenschapstoets in herinnering: juridische zeggenschap is een aanwijzing voor drijverschap, maar op zichzelf onvoldoende (en ook niet altijd nodig) om te kunnen spreken van feitelijke zeggenschap.

Stel nu dat de eigenaar van de hiervoor genoemde glastuinbouwinrichting na een intensieve carrière op de Zuidas in het ondernemingsrecht kiest voor het rustige agrarische bestaan van een aardbeienteler. Van kassen noch van stookinstallaties heeft de eigenaar enige kennis. De werknemer die hij inhuurt voor het bedienen van de stookinstallatie kan de onkunde van zijn baas niet aanzien en grijpt in, en drijft de inrichting naar eigen inzicht. De eigenaar vindt het allemaal wel prima en staat het toe, hij is al lang blij dat hij geen due diligence onderzoek meer hoeft te doen en is tevreden over de verse aardbeien. De werknemer is in dit geval niet slechts drijver van de stookinstallatie, maar drijver van de hele inrichting.25

Mijns inziens zorgt de hier bepleite invulling van het zeggenschapscriterium voor een duidelijke en gebalanceerde toets die goed past in het wettelijke systeem. Door de wisselwerking tussen de ondergrens en de zijgrenzen is het mogelijk om (ook bij grotere inrichtingen) op verschillende niveaus (de juiste) (rechts)personen aan te spreken op de naleving van normen. Deze invulling van de zeggenschapstoets voorkomt dat slechts de hoofddrijver van een inrichting aangemerkt kan worden als drijver, waardoor een kloof zou ontstaan tussen degenen die verantwoordelijk zijn voor de milieurelevante activiteiten en degenen die deze activiteiten verrichten. Tegelijkertijd ligt de drempel voor drijverschap niet zó laag dat iedere werknemer voor elk wissewasje drijver kan worden. Zodoende behouden de kwalitatieve bestanddelen van de inrichtinggerelateerde voorschriften hun betekenis.

Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.