4.7 De besluitvorming: onderzoeks- en inlichtingenplicht, zienswijze, motiveringsplicht en beslistermijnen

De belangrijkste eisen die aan een besluit kunnen worden gesteld, namelijk dat zij op een juiste feitelijke en wettelijke grondslag berusten komen uitgebreid aan bod in de hoofdstukken 8 en 9, terwijl hiervoor de algemene beginselen van behoorlijk bestuur en de bestuurlijke vrijheden zijn besproken. Niettemin zal ik hier beknopt stilstaan bij de voorbereiding van besluiten door bestuursorganen. Voorts zal ik ingaan op de motiveringsplicht en de beslistermijnen, waaronder begrepen de wettelijke beslistermijnen en de redelijke termijn als bedoeld in art. 6 lid 1 EVRM.

Waar het gaat om de feitelijke grondslag en de omvang van de besluitvorming is het van belang onderscheid te maken tussen beslissingen op aanvraag en ambtshalve besluiten. De verplichting van het bestuur om ingevolge art. 3:2 Awb de nodige kennis omtrent relevante feiten en de af te wegen belangen te vergaren is niet een eenzijdige. Juist bij besluiten op aanvraag rust er ook op de belanghebbende die een besluit wenst de verplichting de nodige inlichtingen aan het bestuur te verschaffen waarover hij redelijkerwijs kan beschikken. Die verplichting is neergelegd in art. 4:2 lid 2 Awb en in bijzondere wet- en regelgeving.1 Voorts brengt het getrapte stelsel van aanvraag, besluit op aanvraag en heroverweging (art. 7:11 Awb) met zich dat de aanvraag in beginsel de omvang van het door het bestuur in primo en in bezwaar in te stellen onderzoek bepaalt.2 In een later stadium kan de aanvraag dan ook niet worden uitgebreid of in belangrijke mate worden gewijzigd.3 Als het in het bestuursrecht al zinvol is te spreken van een wederkerige rechtsbetrelddng4 dan is het derhalve bij het besluit op aanvraag.

Ter zake van ambtshalve te nemen besluiten, waaronder sancties, is de afdeling 4.1.1 Awb niet van toepassing. Om het bestuur tegemoet te komen is in bijzondere wetgeving voorzien in een verplichting van natuurlijke en/of rechtspersonen om al dan niet desgevraagd het bestuurorgaan inlichtingen te verschaffen. Zo zal een persoon die een bijstandsuitkering ontvangt periodiek inlichtingen moeten verschaffen aan het college van burgemeester en wethouders (art. 17 WWB), terwijl een fmanciële onderneming de AFM of DNB desgevraagd inlichtingen zal moeten verstrekken (art. 1:74 Wft). Afdeling 5.2 van de Awb voorziet in diverse toezichtsbevoegdheden die personen hebben die bij of krachtens wettelijk voorschrift zijn belast met het het houden van toezicht op de naleving van het bepaalde bij of krachtens enig wettelijk voorschrift (art. 5:11 Awb). Het gaat hier niet alleen om het vorderen van inlichtingen en inzage in zakelijke bescheiden (art. 5:16 en 5:17 Awb), maar ook om onderzoek aan zaken en monsterneming (art. 5:18 Awb) alsook het betreden van plaatsen en het doorzoeken van voertuigen (art. 5:15 en 5:19 Awb). Deze bevoegdheden zijn uiteraard niet onbeperkt, maar kunnen slechts worden aangewend voor zover redelijkerwijs nodig (art. 5:13 Awb). In hoofdstuk 9 komt dit meer uitgebreid aan bod. Waar het gaat om bestuurlijke boetes is voorts voorzien in een zwijgrecht van de natuurlijke of rechtspersoon die een boete boven het hoofd hangt. In art. 5:10a lid 1 Awb is bepaald dat degene die wordt verhoord met het oog op het aan hem opleggen van een bestraffende sanctie, niet is verplicht ten behoeve daarvan verklaringen omtrent de overtreding af te leggen. Ingevolge het tweede lid wordt voor het verhoor aan de betrokkene medegedeeld dat hij niet verplicht is tot antwoorden. Hoe de informatie-en medewerkingsplicht zich verhoudt tot het zwijgrecht wordt nader bekeken in hoofdstuk 9.

Ingevolge respectievelijk art. 4:7 en 4:8 Awb dient het bestuur, voordat het een aanvraag geheel of ten dele afwijst of ambtshalve een beschikking neemt waartegen een belanghebbende naar verwachting bedenkingen zal hebben, die aanvrager respectievelijk de andere belanghebbende in de gelegenheid te stellen een zienswijze naar voren te brengen. De belanghebbende heeft de keus om mondeling of schriftelijk zijn zienswijze naar voren te brengen (art. 4:9 Awb). Deze hoorplicht is niet absoluut. De art. 4:11 en 4:12 Awb voorzien in een aantal uitzonderingen. Het komt het er op neer dat toepassing van de art. 4:7 en 4:8 Awb achterwege kan blijven indien: (a) de vereiste spoed zich daartegen verzet; (b) de belanghebbende eerder zijn zienswijze heeft kunnen geven en zich nadien geen nieuwe feiten of omstandigheden hebben voorgedaan; (c) het met de beschikking beoogde doel slechts kan worden bereikt indien de belanghebbende daarvan niet tevoren in kennis is gesteld; of (d) de nadelige gevolgen van de beschikking die strekt tot de vaststelling van een financiële verplichting of aanspraak, subsidiebesluiten uitgezonderd, in bezwaar of administratief beroep volledig ongedaan kunnen worden gemaakt. In de Awb is voorts voorzien in een soortgelijke hoorplicht als neergelegd in art. 4:8 Awb bij het voornemen tot bestraffende sancties. In het geval een bestuurlijke boete wordt opgelegd van meer dan € 340 is het bestuursorgaan verplicht een rapport of proces-verbaal op te maken en de overtreder in de gelegenheid te stellen zijn zienswijze naar voren te brengen, zo volgt uit art. 5:53 Awb. Gelet op art. 5:48 Awb dient het rapport te worden gedagtekend en te vermelden: de naam van de overtreder; de overtreding alsmede het overtreden voorschrift; en zo nodig een aanduiding van de plaats waar en het tijdstip waarop de overtreding is geconstateerd. Gelet op art. 5:50 Awb wordt het rapport voorafgaande aan de zienswijze toegezonden of uitgereikt en zorgt het bestuursorgaan voor bijstand door een tolk indien blijkt dat de verdediging van de overtreder dit redelijkerwijs vergt. In art. 5:49 Awb is verder bepaald dat het bestuursorgaan desgevraagd de overtreder in de gelegenheid stelt kennis te nemen van de gegevens waarop (het voornemen tot) de oplegging van de bestuurlijke boete berust en voor zover blijkt dat de verdediging van de overtreder dit redelijkerwijs vergt, er zoveel mogelijk zorg voor te dragen dat deze gegevens aan de overtreder worden medegedeeld in een voor deze begrijpelijke taal.

Ingevolge art. 3:46 Awb dient het (primaire) besluit te berusten op een deugdelijke motivering. Blijkens art. 3:47 Awb, dat ziet op de bekendmaking van de motivering, wordt bij de bekendmaking van een besluit zoveel mogelijk de motivering vermeld. Gelet op het tweede lid wordt daaronder begrepen de vermelding krachtens welk wettelijk voorschrift het besluit wordt genomen. Daar in beroep de beslissing op bezwaar voorligt (art. 7:1 lid 2 Awb) kan ook eerst aan de beslissing op bezwaar een deugdelijke grondslag worden gegeven onder een kenbare motivering (art. 7:12 Awb). Motiveringsgebreken kunnen dan ook in bezwaar worden hersteld.5 Naarmate er meer beoordelings- en beleidsruimte is voor het bestuursorgaan ligt het in de rede dat er meer eisen aan de motivering worden gesteld. Waar sprake is van een bestraffende sanctie dienen — met het oog op de onschuldpresumptie — aan de bewijsvoering van de overtreding en motivering van het sanctiebesluit strenge eisen te worden gesteld.6 In de vierde tranche Awb is voorzien in enige bijkomende motiveringsen kenbaarheidseisen ter zake van sanctieoplegging. Zo vereist art. 5:9 Awb dat een besluit tot oplegging van een bestuurlijke sanctie de overtreding alsmede het overtreden voorschrift vermeldt en zo nodig voorts een aanduiding van de plaats waar en het tijdstip waarop de overtreding is geconstateerd vermeldt. Daar komt ingevolge art. 5:52 Awb bij dat een besluit tot oplegging van een bestuurlijke boete de naam van de overtreder en de hoogte van het boetebedrag vermeldt. Ten slotte dient het besluit een rechtsmiddelenclausule te bevatten (art. 3:45 Awb).

In bijzondere wetgeving is in sommige gevallen neergelegd binnen welke termijn een beschikking op aanvraag moet worden genomen. Voor zover de bijzondere wet daar niet in voorziet wordt een redelijke beslistermijn aangehouden, die maximaal acht weken bedraagt (art. 4:13 Awb).8 Indien die termijn niet wordt gehaald dient het bestuur wel aan te geven binnen welke termijn het besluit zal afkomen (art. 4:14 Awb). Voorts geldt dat de beslistermijn kan worden opgeschort in verband met een hersteltermijn wegens een onvolledige aanvraag (art. 4:15 Awb). De gevolgen van het niet tijdig nemen van een besluit op aanvraag zijn gewoonlijk beperkt. Veelal betreft het een termijn van orde, zo volgt ook uit de art. 4:14 Awb en 6:2 onderdeel b Awb. Er kan dan wel bezwaar worden gemaakt wegens niet tijdig beslissen, maar dit heeft op zichzelf geen materiële consequenties. De wetgever heeft wel oog voor het structurele probleem dat bestuursorganen niet tijdig beslissen op aanvraag, waaronder bezwaar. De oplossing wordt vooralsnog niet gezocht in inkleuring, dat wil zeggen het aanmerken van een niet tijdig besluit als een afwijzende beschikking, maar in een dwangsom wegens niet tijdig beslissen. Die dwangsom heeft ingevolge de Wet dwangsom en beroep bij niet tijdig beslissen9 twee smaken: de aanvrager stelt het bestuur in gebreke waarna het bestuur een dwangsom verbeurt waarvan het de verbeurte bij besluit vaststelt (art. 4:17-4:20 Awb) en/of de burger stelt wegens niet tijdig beslissen sprongberoep in (art. 7:1 lid 1, onderdeel e, Awb), waarna de bestuursrechter een beslistermijn geeft en daar een dwangsom aan verbindt (art. 8:55d Awb) en op verzoek de reeds door het bestuur verbeurde dwangsom vaststelt (art. 8:55c Awb).10 Voorts codificeert art. 4:100 Awb de jurisprudentie van de Centrale Raad van Beroep inzake schadevergoeding wegens het te laat verstrekken van een uitkering. Soms heeft het niet tijdig beslissen wel een materiële consequentie. Indien niet binnen die termijn op de aanvraag is beslist is dan van rechtswege positief beslist. Een bekend voorbeeld van deze zogenoemde lex silencio positivo vormde de bouwvergunning van rechtswege en vormt de vergunning in het kader van de Dienstenrichtlijn.11 Van de wettelijke termijn waarbinnen beslist moet worden, moet worden onderscheiden de redelijke termijn als bedoeld in art. 6 lid 1 EVRM. Die redelijke termijn kan mogelijkerwijs van belang zijn voor primaire ambtshalve besluiten waarvoor geen termijn geldt die aan een aanvraag kan worden gekoppeld.12 In zijn algemeenheid geldt echter dat voor besluiten die raken aan een burgerlijke recht of burgerlijke plicht de redelijke termijn als bedoeld in art. 6 lid 1 EVRM pas aanvangt met het maken van bezwaar, terwijl de rechtsingang van art. 6:2, onderdeel b, Awb pas aan de orde is nadat de beslistermijn is verstreken. Voor sanctiebesluiten geldt overigens wel een wettelijke verjarings- of vervaltermijn (art. 4:104 en 5:45 Awb). De redelijke termijn in boetezaken komt aan de orde in hoofdstuk 10.