Overheidsaansprakelijkheid voor het verstrekken van onjuiste informatie (SteR nr. 45) 2019/7.2.3.2:7.2.3.2 Het dispositievereiste

Overheidsaansprakelijkheid voor het verstrekken van onjuiste informatie (SteR nr. 45) 2019/7.2.3.2

7.2.3.2 Het dispositievereiste

Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.

In het licht van het voorgaande dringt zich een parallel op met het bestuursrechtelijke dispositievereiste, dat in 1975 is geïntroduceerd door Konijnenbelt.1 Hij stelde dat voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel, uiteraard naast het bestaan van gerechtvaardigd vertrouwen, noodzakelijk was dat de burger ‘op grond van het gewekte vertrouwen handelingen heeft verricht die hij anders zou hebben nagelaten en die niet licht ongedaan kunnen worden gemaakt of indien en voor zover hij ten gevolge van het vertrouwen anderszins in een andere toestand is geraakt.’2 Hiervan is naar gangbare opvatting sprake wanneer de burger heeft voortgebouwd op het gewekte vertrouwen, in de zin dat hij iets heeft gedaan of nagelaten wat hij bij afwezigheid van dat vertrouwen niet had gedaan of nagelaten.3 De rol van het dispositievereiste is het duidelijkst zichtbaar in de belastingrechtspraak.4

Na de Doorbraakarresten van 19785 maakte de belastingrechter in het kader van de contra legem-werking van het vertrouwensbeginsel al snel een onderscheid tussen toezeggingen en inlichtingen (zie hierover ook paragraaf 4.7.12.3). De hoofdregel bij inlichtingen is dat de fiscus daaraan in beginsel niet is gebonden. Dat kan onder bijzondere omstandigheden anders zijn. Daarvoor is ten minste vereist dat de belastingplichtige ‘een handeling heeft verricht of nagelaten, ten gevolge waarvan hij niet alleen de wettelijk verschuldigde belasting heeft te betalen, maar daarenboven schade lijdt’.6 Het tegenovergestelde geldt bij toezeggingen. Behoudens uitzonderingen kan de fiscus in beginsel wél worden gehouden aan toezeggingen, waarbij de belastingrechter heeft benadrukt dat voor gebondenheid aan een toezegging niet is vereist ‘dat de belastingplichtige, afgaande op de hem gedane toezegging, een handeling heeft verricht, welke hij zonder die toezegging zou hebben nagelaten.’7

Het dispositievereiste speelt ook in de civiele rechtspraak een rol van betekenis, omdat dit vereiste belichaamt waar het om gaat bij de tweede trede van de csqn-toetsing in het kader van onjuiste informatieverstrekking, die betrekking heeft op het alternatieve handelen van de burger (zie paragraaf 7.2.3).8 Ten eerste maakt het vereiste inzichtelijk of, en zo ja op welke wijze, het gedrag van de burger is beïnvloed door het vertrouwenwekkende overheidshandelen. Het ziet aldus op de vaststelling van het verband tussen de verstrekte informatie en hetgeen feitelijk is voorgevallen: heeft de burger wel daadwerkelijk voortgebouwd op het gewekte vertrouwen?9

Dit kan worden geïllustreerd aan de hand van het voorbeeld van de burger die stelt dat hij een perceel heeft aangekocht in de veronderstelling dat daarop in de toekomst woningbouw mogelijk zou worden gemaakt, terwijl deze veronderstelling na de aankoop van het perceel niet terecht blijkt te zijn geweest.10 Deze stelling is niet juist, indien het perceel al was gekocht voordat het relevante vertrouwen was gewekt of pas is gekocht nadat dit vertrouwen niet meer gerechtvaardigd was.11 Deze stelling kan ook niet worden gevolgd indien de aankoop (hoofdzakelijk) was ingegeven door een andere reden dan de mogelijkheid van woningbouw.12

Ten tweede moet komen vast te staan wat er feitelijk zou zijn gebeurd indien het vertrouwen niet zou zijn gewekt. In dit verband is doorslaggevend of de burger anders zou hebben gehandeld, in de zin dat hij de feitelijk verrichte of achterwege gelaten handelingen in de hypothetische situatie niet of juist wel had verricht.13 Hier gaat het om het verband tussen het ontbreken van een onjuiste voorstelling van zaken en hetgeen in de hypothetische situatie zou zijn voorgevallen.

Was de aankoop van het perceel door de burger in het alternatieve scenario achterwege gebleven of was het perceel dan eveneens gekocht, al dan niet voor een lagere prijs?14 Denkbaar is bijvoorbeeld dat de burger zowel interesse had in de waardevermeerdering van het perceel in verband met de toekomstige bestemming voor woningbouw, als belangstelling voor het perceel had in de wetenschap dat daarop nu al akkerbouw mogelijk was, omdat hij als akkerbouwer al een naastgelegen perceel bewerkte.15

Ten derde moet, vanuit de aanname dat het relevante handelen of nalaten op basis van het gewekte vertrouwen in de hypothetische situatie achterwege was gebleven, worden bezien of dat handelen of nalaten – dat dus was ingegeven door de onjuiste informatieverstrekking – tot het ontstaan van de gestelde schade in de vorm van geleden verlies of gederfde winst heeft geleid.16 Het gaat hier om het verband tussen de verstrekking van informatie en de schade.

Slechts schade die wordt geleden doordat ten onrechte het vertrouwen is gewekt dat woningbouw in de toekomst mogelijk zou worden, komt voor vergoeding ten laste van de overheid in aanmerking. Deze schade is niet gelijk aan de prijs van het perceel, indien dat niet zou zijn aangekocht bij een juiste voorstelling van zaken, en bestaat ook niet in het mislopen van de waardevermeerdering van dat perceel doordat woningbouw onmogelijk blijkt (zie hierover nader in paragraaf 7.4.2 en 7.4.3).

Kort samengevat, is de kernvraag of het gebrek dat kleeft aan de informatieverstrekking voldoende rechtstreeks heeft geleid tot het ontstaan van de schade.17 Hierover kan men pas uitspraken doen indien de alternatieve handelwijze van het bestuursorgaan in beeld is gebracht, omdat daarop wat betreft het hypothetische handelen van de burger moet worden voortgebouwd. Het voorgaande kan aldus worden samengevat dat de aansprakelijkheid scheppende gebeurtenis in causaal verband staat met de schade indien (i) de informatiefout de oorzaak was van het handelen of nalaten van de burger, (ii) de burger anders zou hebben gehandeld zonder de informatiefout en (iii) de schade niet zou zijn ontstaan bij dat alternatieve handelen. Andersom geredeneerd, ontbreekt het causaal verband indien de gehele schade zonder de informatiefout eveneens zou zijn ingetreden, omdat de burger zonder die fout dezelfde keuzen had gemaakt of omdat andere keuzen tot dezelfde schade zouden hebben geleid.18 Causaal verband ontbreekt doorgaans ook indien de burger ten tijde van de dispositie reeds kennis had van de juiste informatie die hem door de overheid ten onrechte is onthouden.19 Hetzelfde geldt indien de burger pas heeft gedisponeerd na het einde van de vertrouwensperiode, bijvoorbeeld nadat de overheid zichzelf heeft gecorrigeerd of nadat de burger zich anderszins heeft gerealiseerd – dan wel zich had moeten realiseren20 – dat de verstrekte informatie onjuist was.21 Vanaf dat moment kan van een gerechtvaardigd vertrouwen niet meer worden gesproken. Vertrouwen komt immers te voet en gaat te paard. Dat is vooral merkbaar wanneer het handelen van de burger dat mede noodzakelijk is voor het intreden van de schade pas heeft plaatsgevonden nadat de vertrouwensperiode objectief gezien al is geëindigd.

Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.