10.4.2.3 Voorzienbaarheid: actieve risicoaanvaarding

Bij de beoordeling of het aanbieden van schadevergoeding wel of niet nodig is om een ‘fair balance’ tot stand te brengen is, zoals in paragraaf 9.5.5 is gebleken, van belang of de beperking van het gebruik van de eigendom voor de eigenaar voorzienbaar was. In paragraaf 10.4.2.1 is er al op gewezen dat bij bouwbeperkingen een onderscheid valt te maken tussen enerzijds voorzienbaarheid van de bouwbeperking die reeds bestond op het moment van aankoop van de eigendom en anderzijds voorzienbaarheid van de bouwbeperking die pas is ontstaan na het moment van aankoop van de eigendom. Bij de eerstgenoemde soort voorzienbaarheid is, zoals in die paragraaf aangegeven, sprake van actieve risicoaanvaarding. Het leerstuk van de actieve risicoaanvaarding is in het Nederlandse nadeelcompensatierecht belangrijk. Het is gecodificeerd in artikel 4:126 lid 2 aanhef en onder a Awb.1 Van actieve risicoaanvaarding is sprake, indien een koper ten tijde van de aankoop van de eigendom weet of behoort te weten dat het gebruik van die eigendom door een overheidsmaatregel beperkt is of in de toekomst mogelijk door een overheidsmaatregel beperkt zal worden en hij toch tot aankoop van die eigendom overgaat.2 De schade die hij daardoor lijdt blijft dan voor zijn rekening.3 Ook in het kader van de proportionaliteitsbeoordeling van een bouwbeperking ten aanzien van eigendom is het van belang of de eigenaar ten tijde van de aankoop van de eigendom wist of moest weten van de (bestaande of toekomstige) bouwbeperking en dus van de aantasting van het eigendomsbelang. Dat is te illustreren aan de hand van de volgende zaken (die een representatief beeld geven van de rechtspraak over actieve risicoaanvaarding).4

In de zaak-Pine Valley Developments Ltd e.a./Ierland had een projectontwikkelaar in 1978 voor 550.000 Ierse pond een stuk grond in de buurt van Dublin gekocht om daarop opslagplaatsen en kantoren te realiseren.5 Voor dat bouwproject was (nadat goedkeuring eerst door een lokaal overheidsorgaan geweigerd was vanwege strijd met het bestemmingsplan) in 1977 door de bevoegde minister vóór de aankoop een zogenaamde ‘outline planning permission’ ter goedkeuring van het project in abstracto afgegeven. Toen de projectontwikkelaar vervolgens in 1980 de uitgewerkte bouwplannen ter goedkeuring voorlegde aan het genoemde lokale overheidsorgaan, weigerde dit orgaan goedkeuring aan het uitgewerkte bouwplan te verlenen. In de gerechtelijke procedure die zich daardoor ontspon oordeelde de hoogste Ierse rechter uiteindelijk dat de minister niet de bevoegdheid had een ‘outline planning permission’ te verlenen die in strijd was met het vigerende bestemmingsplan. De ‘outline planning permission’ berustte daarom op een bevoegdheidsoverschrijding en was volgens de hoogste Ierse rechter als gevolg daarvan nietig (ab initio). Dit betekende dat op de als bouwgrond aangekochte grond niet gebouwd mocht worden en dat de waarde van de grond daalde tot 50.000 Ierse pond. De projectontwikkelaar trachtte in een andere procedure vervolgens van de overheid schadevergoeding te krijgen voor die waardedaling, maar dit was tevergeefs. In het kader van de proportionaliteitsbeoordeling overwoog het ehrm dat de nietigverklaring van de ‘outline planning permission’ een geschikte, zo niet de enige, manier was om naleving van het bestemmingsplan, dat beoogde een groene zone te behouden, te waarborgen. Bovendien meende het ehrm dat de klagers als projectontwikkelaar bezig waren geweest met een commerciële activiteit die naar haar aard een zeker risico met zich bracht en dat zij ook op de hoogte waren geweest van het bestemmingsplan en het verzet van het genoemde lokale overheidsorgaan tegen het feit dat de minister bij het verlenen van de ‘outline planning permission’ daarvan was afgeweken. Het ehrm meende daarom dat de nietigverklaring ook zonder compensatie (‘remedial action’) niet disproportioneel was.

In de zaak-Trimeg Limited/Malta had de klaagster in 1988 drie stukken grond gekocht met de bedoeling die uit commerciële overwegingen te ontwikkelen. 6 Deze gronden waren op het moment van de aankoop gelegen in een zogenaamd ‘wit gebied’ (‘white area’), hetgeen inhield dat aan de gronden nog geen specifieke bestemming was gegeven. In 1996 werden de gronden vervolgens aangewezen als bestemd voor natuurbehoud, waardoor de gronden alleen voor agrarische doeleinden gebruikt mochten worden. De klaagster heeft tegen deze aanwijzing voor de nationale rechter geprocedeerd, maar dit was tevergeefs. Bij het ehrm klaagde zij erover dat zij geen schadevergoeding had gekregen voor de waardedaling die het gevolg was van de aanwijzing. Bij de proportionaliteitsbeoordeling overwoog het ehrm dat de klaagster ten tijde van de aankoop van de gronden geen enkele garantie had gehad wat betreft de ontwikkelingsmogelijkheden, omdat op dat moment aan de gronden (als zijnde gelegen in een ‘wit gebied’) nog geen specifieke bestemming was gegeven. Integendeel, de toekomstige bestemming van de gronden was volgens het ehrm destijds duidelijk twijfelachtig geweest. Het ehrm kende bovendien belang toe aan het feit dat de klaagster de (ook door haar gebruikte) mogelijkheid had gehad om de aantasting van haar eigendomsbelang aan te vechten in een juridische procedure, waardoor bescherming tegen willekeur bestond. Het ehrm oordeelde dan ook, vooral vanwege het risico dat de klaagster bij de aankoop van de gronden had genomen, dat de aantasting van haar eigendomsbelang niet disproportioneel was.

In de zaak-Übleis/Oostenrijk was de klaagster eigenaar van twee stukken grond.7 Haar ouders hadden deze grond in november 1995 aan haar geschonken. Tegelijkertijd hadden haar ouders aan haar zus andere stukken grond geschonken. De klaagster en haar zus dachten dat de stukken grond die zij beiden gekregen hadden ongeveer evenveel waard waren. Op de gronden die de klaagster gekregen had rustte sinds de vroege jaren ’50 van de vorige eeuw een bestemming op grond waarvan gebouwd mocht worden. In februari 1995 had de gemeente waarin de gronden gelegen waren echter een tijdelijk bouwverbod afgekondigd voor delen van de gemeente, waaronder ook de gronden van de klaagster vielen. Dit tijdelijke bouwverbod was afgekondigd in verband met een heroverweging van het vigerende bestemmingsplan. In 1999 werd het bestemmingsplan inderdaad gewijzigd. Daardoor kregen onder andere de gronden van de klaagster de bestemming ‘groen land’. In 2002 vroeg de klaagster een ‘building-site permit’ (‘Bauplatzbewilligung’), een preliminair besluit over de bouwgeschiktheid van de grond, voor haar twee stukken grond aan. Deze werd evenwel geweigerd wegens strijd met het bestemmingsplan. De klaagster vocht deze weigering aan en stelde zich daarbij op het standpunt dat het nieuwe bestemmingsplan onrechtmatig was (het bestemmingsplan zelf was niet voor rechtstreeks beroep vatbaar). Uiteindelijk oordeelde het constitutionele hof dat het bestemmingsplan niet onrechtmatig was. Bij het ehrm klaagde de klaagster over de wijziging van de bestemming op haar gronden (van bebouwbare grond naar niet-bebouwbare grond) en in het bijzonder over het feit dat zij voor de daardoor veroorzaakte waardedaling geen schadevergoeding had gekregen. Bij de beoordeling van de proportionaliteit stelde het ehrm voorop dat de gronden van de klaagster nog niet bebouwd waren. Bovendien overwoog het dat het (tijdelijke) bouwverbod in verband met de heroverweging van de op de gronden rustende bestemming reeds (in februari 1995) was afgekondigd toen haar ouders de gronden (in november 1995) aan haar hadden geschonken. De klaagster had daarom destijds geweten of had daarom toen geweten kunnen hebben dat de bestemming op die gronden kon wijzigen. Op grond van de nationale regelgeving had zij volgens het ehrm (toen) ook niet kunnen verwachten dat zij voor een bestemmingswijziging schadevergoeding zou krijgen, terwijl de bestemmingswijziging evenmin willekeurig was. Het ehrm was dan ook van oordeel dat de wijziging van de bestemming op de gronden van de klaagster (zonder compensatie) geen excessieve last op haar legde.