II.4.2.1 Inleiding

Aan de bezwaarschriftprocedure worden door de wetgever verschillende functies toegekend. Deze functies worden tevens algemeen erkend in de literatuur en komen naar voren in verschillende onderzoeken die verricht zijn naar het functioneren van de bezwaarschriftprocedure.1 In beginsel worden vier functies onderscheiden: de rechtsbeschermingsfunctie, de filterfunctie, de leerfunctie en de verduidelijkingsfunctie.2 Deze functies hebben de reden gevormd voor de algemene verplichtstelling van een bestuurlijke voorprocedure in de Awb, meer in het bijzonder de bezwaarschriftprocedure.3

De bezwaarschriftprocedure vormt, althans zo luidt thans het algemene standpunt, een combinatie van verlengde besluitvorming en rechtsbescherming.4 In de visie van de Awb-wetgever biedt de bezwaarschriftprocedure juist dóór verlengde besluitvorming rechtsbescherming aan de burger.5 Doordat de bezwaarschriftprocedure zowel bestuurlijke als judiciële 6 elementen in zich draagt, heeft deze voorprocedure — naar algemeen wordt aangenomen — een tweeledig of zelfs tweeslachtig karakter.7 In de verschillende functies van de bezwaarschriftprocedure komt die tweeledigheid ook tot uitdrukking. Hoewel in algemene zin de bovenstaande vier functies kunnen worden onderscheiden, kan de mate waarin de bezwaarschriftprocedure in een specifiek geval gekenmerkt wordt door deze functies, afhankelijk van een aantal factoren, verschillen. Daarbij valt onder meer te denken aan het soort bestuursbevoegdheid waarvan de uitoefening in bezwaar in geschil is. Bovendien is uit verschillende onderzoeken gebleken dat niet elke functie die deze voorprocedure verondersteld wordt te hebben, in de praktijk optimaal gerealiseerd wordt.8 Niettemin wordt elk van deze functies, in meer of mindere mate, toegeschreven aan de bezwaarschriftprocedure. Hierna wordt afzonderlijk op elke functie van de bezwaarschriftprocedure ingegaan. In het onderstaande wordt grotendeels voortgebouwd op de resultaten van de onderzoeken die de afgelopen jaren hebben plaatsgevonden naar het functioneren van de Awb en de bezwaarschriftprocedure in het bijzonder. De bevindingen die daaruit naar voren zijn gekomen, zijn als uitgangspunt genomen bij de beschrijving van de functies en het karakter van de bezwaarschriftprocedure.