4.4.1 Klassieke overheidsorganen: a-organen

A-organen zijn zoals gezegd organen van een rechtspersoon die krachtens publiekrecht is ingesteld. Het gaat dan bijvoorbeeld om ministers, gedeputeerde staten, gemeenteraden en colleges van burgemeester en wethouders. Dit zijn organen van respectievelijk de publiekrechtelijk rechtspersoon de Staat, de provincie en de gemeente. In het oorspronkelijk wetsvoorstel tot introductie van de Awb was het a-orgaan niet opgenomen als aparte categorie bestuursorgaan.1 In eerste instantie werd namelijk voor de definitie van een bestuursorgaan aangesloten bij de voorloper van de Awb, de wet Arob, waarin alleen wat nu het b-orgaan is een plek had gekregen. Omdat het doel van de wet Arob was het openstellen van bestuursrechtelijke rechtsbescherming tegen beschikkingen van de overheid, was het logisch aansluiting te zoeken bij een materiële definitie die het uitoefenen van openbaar gezag centraal stelde als eis voor het zijn van een bestuursorgaan. De Awb had echter naast het bieden van bestuursrechtelijke rechtsbescherming voor burgers nog een primair doel, namelijk het publiekrechtelijk normeren van al het overheidsbestuur.2 Omdat daar ook het verrichten van privaatrechtelijk en feitelijk handelen onder kan worden verstaan, volstond de definitie uit de wet Arob alleen niet. Dit werd door de regering onderschreven en zij wijzigde het voorgestelde artikel 1:1 naar zijn huidige vorm.3 De definitie van het a-orgaan is daarmee formeel van aard: het is niet vereist dat er openbaar gezag wordt uitgeoefend, ook al zal daarvan in de praktijk wel vaak sprake zijn. Twee criteria in de definitie zijn van bijzonder belang, namelijk publiekrechtelijk rechtspersoon en orgaan. Deze worden hierna afzonderlijk toegelicht.

Met het begrip ‘rechtspersoon’ wordt gedoeld op de betekenis hiervan naar burgerlijk recht.4 Voor deze betekenis moet gekeken worden naar artikel 1 Boek 2 van het Burgerlijk Wetboek (BW). In lid 1 van dit artikel wordt rechtspersoonlijkheid toegekend aan de Staat, provincies, gemeenten, waterschappen en alle andere lichamen waaraan de Grondwet verordenende bevoegdheid verleend. In lid 2 is bepaald dat andere lichamen met een overheidstaak rechtspersoonlijkheid bezitten voor zover dit volgt uit de wet. Bij deze laatste categorie moet gedacht worden aan bijvoorbeeld het Centraal orgaan opvang asielzoekers (artikel 2 lid 1 Wet centraal orgaan opvang asielzoekers) of het Commissariaat voor de media (artikel 7 lid 1 en 2 Mediawet). Bij of krachtens de wet worden deze organisaties ingesteld en wordt er rechtspersoonlijkheid aan gegeven. Nogmaals moet benadrukt worden dat het weliswaar organisaties zijn die, net als b-organen, publiek gezag hebben gekregen om een overheidstaak te verrichten, maar dat dit niet de reden is om hun organen als a-organen aan te merken. Dat gebeurt alleen op basis van de formele criteria genoemd in artikel 1:1 lid 1 sub a Awb.

Op de keuze van de wetgever om voor het a-orgaan aan te sluiten op het privaatrechtelijke begrip rechtspersoon kan men kritiek hebben. Dit begrip is in dat rechtsgebied het centrale subjectbegrip zodra er zich vermogensrechtelijke kwesties voordoen. Volgens Peters is het daarmee ‘inherent ongeschikt – of beter gezegd: daarvoor is het niet ontwikkeld – om te worden gehanteerd als subjectbegrip in publiekrechtelijk perspectief. Het publiekrecht richt zich op verwezenlijking en borging van de democratische rechtsstaat en in dat kader vormt het vermogensrecht niet het richtsnoer voor regulering en normering’.5 Hij stelt terecht dat niet vermogensrechtelijke aspecten het uitgangspunt van het publiekrecht vormen, maar macht en machtsuitoefening. Waarom er dan toch door de Awb-wetgever gekozen is voor aansluiting bij het rechtspersonenbegrip heeft een heel praktische reden. Zoals gezegd beoogde de wetgever met de Awb heel het openbaar bestuur publiekrechtelijk te normeren. Artikel 2:1 BW biedt daarvoor een handig aanknopingspunt door te definiëren wat er allemaal tot de publiekrechtelijke organisatie moet worden gerekend. Door op dit artikel aan te sluiten, konden in één klap vrijwel alle vormen van die publieke organisatie onder de Awb worden gebracht. Het bestuur dat niet tot deze categorie kon worden gerekend, bijvoorbeeld omdat het privaatrechtelijk was georganiseerd, zou als ‘restcategorie’ door het b-bestuursorgaan worden genormeerd dat materieel van aard is. Peters vat samen: ‘de rechtspersoonlijkheid van artikel 2:1 BW als kernelement in de definitie van het publiekrechtelijke subjectbegrip bestuursorgaan kent geen normatieve noodzaak (ʻniet omdat het moetʼ) maar geeft wel een gewenst bereik aan de definitie (ʻmaar omdat het kanʼ)’.6

Het tweede criterium van artikel 1:1 lid 1 sub a Awb houdt in dat een organisatie een bestuursorgaan is als het een ‘orgaan’ is van een publiekrechtelijk rechtspersoon. Dit moet niet verward worden met de rechtspersoon zelf. Zo zijn de gemeenteraad, het college en de burgemeester bestuursorganen van de rechtspersoon de gemeente. Tijdens de parlementaire behandeling van de Awb werd gesteld dat het criterium weinig problemen zou opleveren.7 Het begrip ‘orgaan’ krijgt als zodanig daarom nauwelijks aandacht in de parlementaire stukken. In de juridische literatuur is aan de vraag meer aandacht besteed. Hiervoor is al geschreven dat de Awb-wetgever niet heeft willen afwijken van het orgaanbegrip zoals dit in het rechtspersonenrecht van boek 2 van het BW wordt gebruikt. Damen meent daarom dat aansluiting moet worden gezocht bij de organisatiestructuur van de in art. 2:3 BW genoemde rechtspersonen.8 Bij deze rechtspersonen vloeit uit de statuten en reglementen voort welke organen namens de rechtspersoon kunnen handelen. Daarbij moeten deze organen met een zodanige taak zijn belast dat ze een zelfstandige plaats innemen binnen de rechtspersoon. Volgens Damen geldt voor publiekrechtelijke rechtspersonen iets soortgelijks. Hij stelt dat er op drie wijzen kan worden bepaald of een persoon of college als een orgaan van een publiekrechtelijk rechtspersoon moet worden aangemerkt. Ten eerste is een persoon of college een orgaan wanneer deze persoon of dit college in de wet, waarmee Damen doelt op de organieke wet of Grondwet, wordt gepresenteerd als (onderdeel van) het bestuur van de rechtspersoon. Het is niet voldoende enkel genoemd te worden in een organisatie- of instellingswet: ‘waar het om gaat, is of deze persoon of dit college een zelfstandige plaats of functie heeft gekregen binnen (de organisatie van) de desbetreffende rechtspersoon’.9 Als voorbeelden waarbij dit het geval is, haalt hij de gemeentesecretaris en raadsgriffier (artikel 100 Gemeentewet) en de gemeentelijke commissies uit de artikelen 82 tot en met 84 Gemeentewet aan. Ten tweede kan er sprake zijn van een orgaan wanneer een persoon of college met enig openbaar gezag is bekleed: ‘is aan de persoon of het college een exclusieve bevoegdheid toegekend om eenzijdig de rechtspositie van burgers te bepalen?’10 Het voorbeeld dat hij hierbij aandraagt is dat van de gemeenteambtenaar belast met de heffing of invordering van gemeentelijke belastingen uit artikel 231 Gemeentewet. Ten derde is er een restcategorie waarbij een persoon of college ‘niet als orgaan in de wet wordt gepresenteerd en evenmin met openbaar gezag is bekleed, maar desondanks als orgaan van de krachtens publiekrecht ingestelde rechtspersoon wordt aangemerkt vanwege zijn zelfstandige positie daarin’.11 Damen geeft aan dat ambtenaren die bij de gemeente werken doorgaans niet als orgaan zullen worden aangemerkt: ‘het enkele feit dat ze bij een gemeentelijke dienst of afdeling burgers te woord staan en inlichtingen verstrekken, besluiten voorbereiden en wellicht zelfs in mandaat namens een bestuursorgaan besluiten nemen, levert immers nog geen zelfstandige plaats of functie binnen de organisatie van de gemeente op’. Hij vervolgt: ‘[d]at ligt alleen anders als aan een ambtenaar een eigen (externe) taak is toegekend (bijvoorbeeld de directeur stadsontwikkeling). In dat geval vervult hij een zelfstandige rol en zal hij als orgaan van de gemeente (en dus als a-bestuursorgaan) zijn aan te merken’.12

Damen’s eerste manier om te bepalen of er van een orgaan sprake is, is alleszins logisch. De Awb-wetgever heeft willen aansluiten bij het rechtspersonenrecht, waarbij geldt dat voor het bepalen van de organen van een rechtspersoon in de statuten moet worden gekeken. Dit is ook door andere auteurs aangehaald en kan als onomstreden worden beschouwd.13 De tweede wijze doet al wat vreemder aan. Voor het zijn van een a-orgaan is immers niet van belang of het orgaan openbaar gezag kan uitoefenen. Dat is nu juist het materiële kenmerk van een b-orgaan. Het voorbeeld dat Damen geeft, is wellicht ook wat ongelukkig gekozen. Kan de kwalificatie van de gemeentelijke belastinginspecteur niet gewoon worden afgeleid uit het feit dat zijn plaats en functie duidelijk omschreven zijn in de Gemeentewet in plaats van uit het feit dat hij bevoegd is tot het heffen van gemeentelijke belastingen? Dat het beschikken over openbaar gezag betekent dat een orgaan als a-orgaan kan worden beschouwd, kan eventueel onderbouwd worden door te verwijzen naar een uitspraak van de CRvB waarin de directeur van een gemeenschappelijke regeling als een (a-)orgaan van die publiekrechtelijke rechtspersoon14 werd aangemerkt omdat hij op grond van de gemeenschappelijke regeling bevoegd was rechtspositionele besluiten te nemen.15 Tegelijkertijd oordeelde de Afdeling in een eerdere zaak dat een directeur van een andere gemeenschappelijk regeling niet als bestuursorgaan kon worden aangemerkt omdat de Wgr deze figuur niet noemde, terwijl de gemeenschappelijke regeling zelf hem wel omschreef.16 Hoe dit ook zij, stellen dat personen of colleges als a-organen kunnen worden gekwalificeerd omdat zij beschikken over openbaar gezag, botst te veel met de niet-materiële definitie van het a-bestuursorgaan. Damen’s standpunt moet dan ook zo worden geïnterpreteerd dat wanneer een persoon of college in een organisatie- of instellingswet wordt genoemd en beschikt over enig openbaar gezag, de persoon of het college dan een voldoende zelfstandige plaats en functie heeft gekregen in die wettelijke regeling.17 Peters lijkt dezelfde mening toegedaan aangezien hij stelt dat in de jurisprudentie wordt aangenomen ‘dat organen van publiekrechtelijke rechtspersonen onderscheiden kunnen worden aan de hand van de bevoegdheidstoedeling’.18 Hoewel hierdoor alsnog een bepaalde vermenging met het b-orgaanbegrip lijkt op te treden, is het een begrijpelijk standpunt vanuit de gedachte dat de Awb beoogt al het handelen van het openbaar bestuur te normeren.

De derde wijze van Damen om te bepalen of er sprake is van een orgaan van een publiekrechtelijke rechtspersoon is het meest verstrekkend. Volgens deze opvatting kan een ambtenaar als a-orgaan worden aangemerkt wanneer hij een eigen (externe) taak heeft en op basis daarvan een zelfstandige rol vervult. Het is alleen onduidelijk wat dan precies volgens Damen voldoende is om te spreken van een eigen (externe) taak. Blijkbaar is daarvan niet per se sprake wanneer een ambtenaar besluiten neemt in mandaat. Besluiten in mandaat genomen, worden namelijk genomen namens het bevoegde bestuursorgaan. Volgens Damen is een mandaatverhouding daarom niet per se voldoende om te spreken van een voldoende zelfstandige plaats of functie. Los van de onduidelijkheid over het criterium is het ook de vraag of de Awb wel beoogd heeft zover in een organisatie normerend op te treden. Barkhuysen e.a. stellen bijvoorbeeld dat gemeentelijke diensten niet zozeer een eigen taak hebben als wel door het college ingesteld zijn om die taken namens het college te verrichten.19 Zij verrichten deze onder verantwoordelijkheid van dat bestuursorgaan, waardoor de rechtsbescherming tegen en normering van het gedrag van de gemeentelijke diensten over die band is gewaarborgd. De noodzaak om gemeentelijke diensten als a-orgaan aan te merken is daarmee behoorlijk gerelativeerd. Toch biedt de literatuur aanknopingspunten voor de derde wijze van Damen. Van Wijk/Konijnenbelt en Van Male interpreteren het orgaanbegrip namelijk nog ruimer. Volgens hen kan er bij organen gedacht worden aan ‘ambtenaren die contact hebben met burgers, onafhankelijk van de vraag of ze ‘eigen’ wettelijke bevoegdheden hebben of niet’.20 Dit betekent dat iedereen die optreedt vanwege een publiekrechtelijk rechtspersoon en met een zekere eigen taak is belast, moet worden beschouwd als a-orgaan. De auteurs menen dat hier niet erg nauw naar hoeft te worden gekeken aangezien het de bedoeling van de wetgever was om publiekrechtelijke rechtspersonen en alles wat daaronder valt met huid en haar te binden aan de Awb.21 Ze concluderen dan ook dat ‘de normen van hfdst. 2 Awb […] op de receptioniste, de portier en de gemeentelijke vuilophaler evenzeer van toepassing [zijn] als op de burgemeester, de wethouder, de politieagent en de minister’.22 Schlössels en Zijlstra zijn min of meer dezelfde mening toegedaan: ‘[c]onclusie moet dan ook zijn, dat het begrip ‘orgaan’ in artikel 1:1 lid 1 onder a Awb niet beoogt onderscheidende betekenis te hebben: iedere functie binnen de publiekrechtelijke rechtspersoon is een bestuursorgaan in de zin van de Awb, en valt met al zijn handelen onder de normen die voor het handelen van bestuursorganen gelden’.23

In de literatuur zijn er dus grofweg twee smaken te verkrijgen om te bepalen of er sprake is van een orgaan; een enge(re) en brede variant. Voor de brede variant pleit dat de Awb-wetgever inderdaad de bedoeling heeft gehad al het handelen van het openbaar bestuur aan de Awb te binden. Voor de enge(re) variant pleit dan weer dat het gevoelsmatig wel erg ver gaat de gemeentelijke vuilophaler of de receptioniste op het stadhuis als bestuursorgaan aan te merken.24 De overheid wordt er op die wijze ook niet overzichtelijker en transparanter op. Daarbij kan het college als verantwoordelijk orgaan ook worden aangesproken op het gedrag van de vuilnisman.25 Het niet aanmerken van de vuilnisman als bestuursorgaan betekent dus niet gelijk dat er een hiaat in de rechtsbescherming of normering zou ontstaan. Kort en goed is het in ieder geval zo dat uit de wetgeving, rechtspraak en literatuur geen dwingende conclusie volgt over wanneer iets als een orgaan van een publiekrechtelijk rechtspersoon moet worden beschouwd. Om daarover toch meer helderheid te verschaffen, helpt het om de vraag naar wat een orgaan is te splitsen in twee delen. De literatuur lijkt zich vooral te richten op de vraag wanneer een organisatie nu precies een plaats en functie in de wet heeft. Maar daar kan eigenlijk nog een vraag aan vooraf worden gesteld, namelijk wat er dan verstaan moet worden onder wettelijke of publiekrechtelijke grondslag.26 Damen meent dat het moet gaan om een organieke wet of een instellingswet. Bij Barkhuysen e.a. en Van Wijk/Konijnenbelt en Van Male wordt dit punt niet expliciet besproken. Het feit dat die laatsten zelfs vuilnismannen en receptionistes kwalificeren als a-organen lijkt wel te impliceren dat voor hen iets als een rechtspositioneel besluit een voldoende publiekrechtelijke grondslag is. Uit de jurisprudentie, waar meer aandacht is besteed aan de publiekrechtelijke grondslag, komt een genuanceerd beeld naar voren. Gemeentelijke bezwaarschriftencommissies, bijvoorbeeld, worden door de Afdeling als a-orgaan beschouwd, mits ze een publiekrechtelijke grondslag hebben.27 In casu was een bezwaarschriftencommissie van de gemeente Leeuwarden ingesteld op basis van een gemeentelijke verordening en werd hij daarom aangemerkt als a-orgaan. Klaarblijkelijk was de gemeentelijke verordening dus een voldoende publiekrechtelijke grondslag. Gemeentelijke welstandscommissies worden ook aangemerkt als a-organen.28 De grondslag hiervoor is de bouwverordening die gemeenten verplicht zijn op te stellen op grond van artikel 8 lid 1 Woningwet. In lid 5 van artikel 8 Woningwet wordt dwingend voorgeschreven dat er een gemeentelijke welstandscommissie moet worden ingesteld bij de bouwverordening. Een gemeentelijke adviescommissie inzake nadeelcompensatie in Breda, ten slotte, werd eveneens aangemerkt als a-orgaan.29 Het bijzondere aan deze laatste adviescommissie, is dat de publiekrechtelijke grondslag gevonden werd in zowel de Gemeentewet (art. 84) als de gemeentelijke verordening. Kooper heeft in een noot bij een uitspraak van de ABRvS uit 2005 betoogd dat ook het reglement van orde van de gemeenteraad kan dienen als publiekrechtelijke grondslag.30 Op basis van de hiervoor genoemde jurisprudentie is dat juist.

De redenering van de Afdeling dat er sprake moet zijn van een publiekrechtelijke grondslag ontleende zij aan de Memorie van Antwoord bij de introductie van de Awb. Daarin schreef de regering: ‘In de nieuwe tekst van artikel 1.1 is in beginsel bepalend voor de vraag of sprake is van een bestuursorgaan, de publiekrechtelijke grondslag. Ook een orgaan dat uitsluitend tot taak heeft feitelijke handelingen te verrichten maar wel een publiekrechtelijke grondslag heeft, is derhalve een bestuursorgaan.’31 Wat er precies verstaan moet worden onder publiekrechtelijke grondslag, wordt verder niet toegelicht. Kooper stelt dat bij een grondslag eerst en vooral gedacht moet worden aan de formele ‘(veelal organieke)’ wet. Maar hij meent ook dat ‘een andere bijzondere wet of een daarop steunend wettelijk voorschrift van lagere orde’ evenzeer een orgaan in het leven kan roepen, ‘uitdrukkelijk dan wel min of meer terloops door het verstrekken van een taakopdracht’.32 Peters stelt dat het orgaan ‘een plekje in de organieke opbouw van een publiekrechtelijke rechtspersoon [moet] hebben gekregen’. Volgens hem kan dat variëren van ‘vermelding in een formele wet tot die in een plaatselijke verordening en van een bijzonder beheersregime (aanwijzing als baten-lastendienst) tot een bevoegdheidstoebedeling’.33 In een latere noot bij de uitspraak over de adviescommissie inzake nadeelcompensatie in Breda stelt Peters wederom dat ‘vooreerst aan de organieke regeling van de publiekrechtelijke rechtspersoon [moet] worden gedacht’.34 Tegelijkertijd wijst hij op de hiervoor genoemde uitspraak van de Afdeling over de directeur van een gemeenschappelijke regeling die niet als a-orgaan werd aangemerkt.35 In die uitspraak werd de directeur niet als bestuursorgaan aangemerkt omdat dat niet zou volgen uit de Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr). In de Wgr zelf werd de directeur inderdaad niet omschreven, waardoor hij in die publiekrechtelijke regeling geen voldoende herkenbare eigen plaats en functie had. Tegelijkertijd werd zijn plaats en functie wel duidelijk omschreven in de gemeenschappelijke regeling zelf, wat ook een publiekrechtelijke regeling is.36 Klaarblijkelijk vond de Afdeling dat deze regeling niet als publiekrechtelijke grondslag kon dienen.37 Dat impliceert dat niet elke publiekrechtelijke regeling een voldoende grondslag is om personen of colleges aan te kunnen merken als a-orgaan. Het is de vraag of de Afdeling het wat dit laatste punt betreft bij het rechte eind had. De wetgever maakte immers bij de introductie van de Awb geen onderscheid tussen wat wel en wat niet een voldoende publiekrechtelijke grondslag zou zijn, maar hanteerde simpelweg het criterium dat er sprake moest zijn van een publiekrechtelijke grondslag. Nergens werd als extra voorwaarde gesteld dat deze publiekrechtelijke grondslag te herleiden moest zijn tot bijvoorbeeld een organieke wet. De Afdeling lijkt hier in latere jurisprudentie oog voor te hebben. In de uitspraak over de bezwaarschriftencommissie in de gemeente Leeuwaren schrijft de Afdeling bijvoorbeeld dat er sprake moet zijn van niet meer dan een publiekrechtelijke grondslag. Ook de bovengenoemde auteurs zelf gaan er allemaal klaarblijkelijk vanuit dat er meer publiekrechtelijke grondslagen zijn dan organieke wetten door te stellen dat er eerst gekeken moet worden naar organieke wetten. Dat lijkt alleen te impliceren dat er onderscheid kan worden aangebracht tussen publiekrechtelijke grondslagen die wel en niet een orgaan in het leven kunnen roepen. Daarvoor zou vereist zijn dat er een zinnig onderscheid kan worden aangebracht tussen publiekrechtelijke grondslagen. Hoe dat zou moeten worden vormgegeven, laat zich niet alleen moeilijk voorstellen, maar gaat tevens in tegen de doelstelling van de Awb-wetgever om met het a-orgaanbegrip de gehele overheid onder de reikwijdte van de Awb te brengen. Het is daarom het meest logisch aan te sluiten bij totstandkomingsgeschiedenis van artikel 1:1 lid 1 sub a Awb en elke publiekrechtelijke grondslag voldoende te achten als grondslag voor het zijn van een orgaan.

Kort en goed kunnen er zich situaties voordoen waarin het lastig is om te bepalen of er van een a-orgaan sprake is. Het probleem zit hem daarbij niet in het publiekrechtelijke karakter van de rechtspersoon, maar vooral in de vraag wanneer iets een orgaan is. Die vraag spitst zich weer toe op de vragen wat een voldoende duidelijke eigen taak een functie is binnen een publiekrechtelijke rechtspersoon en wat als publiekrechtelijke grondslag kan dienen. Op de eerste vraag is helaas geen eenduidig antwoord te geven. Een persoon of college heeft in ieder geval een voldoende duidelijke eigen taak en functie wanneer het genoemd is in een wet in formele zin, zoals het geval is bij gemeentelijke commissies, of wanneer het een plaats heeft gekregen in een gemeentelijke verordening. Sommige auteurs gaan verder en menen dat alles wat onder een publiekrechtelijk rechtspersoon valt en daarbinnen een eigen taak vervult als a-bestuursorgaan moet worden aangemerkt. Dat lijkt wat te ver te gaan aangezien al het handelen van zo’n orgaan dan onder de Awb valt en bijvoorbeeld het verbod op vooringenomenheid uit artikel 2:4 lid 1 Awb niet is geschreven met het werk van een vuilnisman in het achterhoofd. Waar dan precies de grens ligt, is op voorhand niet te zeggen en zal deels afhankelijk zijn van de omstandigheden van het geval. Er is eveneens geen panklaar antwoord te geven op de vraag wat als publiekrechtelijke grondslag kan dienen om de plaats en functie van een orgaan in vast te stellen. Wederom geldt dat een formele wet en een decentrale verordening als voldoende moeten worden beschouwd, maar de literatuur en rechtspraak zwijgen over wat nog meer voldoende zou kunnen zijn. Uiteindelijk is het gezien het doel van de Awb om heel de overheid te normen het meest logisch om iedere publiekrechtelijke grondslag als voldoende te beschouwen. Dit betekent dat bijvoorbeeld ook een collegebesluit een a-orgaan in het leven kan roepen. Er zijn simpelweg geen aanwijzingen dat zo’n besluit niet afdoende zou zijn, waardoor het als zodanig moet worden beschouwd tot het tegendeel is bewezen. Wat hierbij uiteraard nog wel moet worden bepaald is of er in de grondslag een voldoende duidelijke eigen plaats en functie is toegekend aan een orgaan. Het vereiste van een publiekrechtelijke grondslag en een voldoende duidelijke eigen plaats en functie zijn immers cumulatieve criteria. Dit betekent bijvoorbeeld in het geval van de Coöperatieve Wijkraad dat deze niet op basis van de begroting van de gemeente Groningen als a-orgaan kan worden aangemerkt. Daarin worden immers alleen middelen toegekend aan de wijkraad en wordt er verder geen plaats en functie omschreven.