Bundeling van omgevingsrecht (R&P nr. SB5) 2012/3.4.5.3:3.4.5.3 Gelede normstelling

Bundeling van omgevingsrecht (R&P nr. SB5) 2012/3.4.5.3

3.4.5.3 Gelede normstelling

Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.

Algemeen

Als voorbeeld van een wetssystematisch tekort als gevolg van het gebruik van het typisch juridisch ordeningscriterium van de gelede normstelling kan artikel 8.40 Wm gelden. Dat bepaalt dat bij of krachtens algemene maatregel van bestuur regels worden gesteld, die nodig zijn ter bescherming van het milieu tegen de nadelige gevolgen die inrichtingen daarvoor kunnen veroorzaken. De belangrijkste algemene maatregel van bestuur is het Activiteitenbesluit dat algemene regels bevat voor circa 281.500 inrichtingen. De Regeling algemene regels voor inrichtingen (Activiteitenregeling) werkt een aantal algemene regels voor inrichtingen verder uit. Inrichtingen die te maken hebben met algemene regels, dienen dus de Wet milieubeheer, het Activiteitenbesluit en de Activiteitenregeling te raadplegen. Veerman is op dit punt niet helder. Hij lijkt het met mij eens te zijn, waar hij meent dat door de gelede normstelling het overzicht mogelijk zoek raakt. Maar hij merkt ook op dat wetten niet te gedetailleerd moeten zijn en dat het subsidiariteitsvereiste vereist dat een regeling zo dicht mogelijk tegen de werkelijkheid moet aanzitten en dus moet worden getroffen op een zo laag mogelijk niveau. Direct betrokkenen kunnen dan directer worden ingeschakeld.1

Het Activiteitenbesluit bevatte op 1 januari 2008 238 artikelen en een bijlage, de Regeling algemene regels voor inrichtingen 176 artikelen en twee bijlagen. Door het opnemen van besluit en regeling aansluitend aan artikel 8.40 Wm zou de Wet milieubeheer vermoedelijk aan kenbaarheid inboeten. Gelede normstelling acht ik in dit geval dan ook verdedigbaar. Daarbij plaats ik hierna twee kanttekeningen.

Normstelling op drie niveaus

De eerste kanttekening betreft de vraag of gelede normstelling op drie niveaus hier verdedigbaar is. Zou er vanuit wetssystematisch oogpunt niet iets voor te zeggen zijn om de gelede normstelling waar mogelijk te beperken tot zo min mogelijk niveaus? Waarom zouden de regels van de Activiteitenregeling niet kunnen worden opgenomen in het Activiteitenbesluit? Alsdan zou de gebruiker bepalingen inzake algemene regels voor inrichtingen vinden in de Wet milieubeheer en het Activiteitenbesluit.

Woldendorp is van mening dat gelaagdheid wetgeving echt ingewikkeld' maakt. Hij noemt een voorbeeld waar een soortgelijke wetgevende activiteit op vier niveaus wordt geregeld. Het gaat om de aanwijzing van beschermde diersoorten. Woldendorp: "Als je ziet hoeveel lijsten met dieren er zijn. In de eerste plaats zijn er de richtlijnen waarnaar rechtstreeks wordt verwezen bij ministeriële regeling. Maar dan heb je verder nog aanwijzingen bij wet, bij algemene maatregel van bestuur en nog een keer bij ministeriële regeling en daar komen dan nog verduidelijkende handleidingen met hun eigen lijsten bovenop om invulling te geven aan algemene aanduidingen in de regelgeving, zoals alle in Europa in het wild voorkomende vogelsoorten.'"2Arentz waarschuwt dat 'de Omgevingswet is gedoemd te mislukken als er niet iets gedaan wordt aan de lijstjesterreur'.De voornaamste bezigheid van de omgevingsrechtelijke werkvloer is volgens hem het doorakkeren van de lijstjes waar het omgevingsrecht van wemelt: lijstjes met milieurelevante inrichtingen, lijstjes met algemeen geregelde activiteiten en uitzonderingen daarop, lijstjes met vergunningplichtige inrichtingen (inclusief doorverwijzingen naar lijstjes in andere algemene maatregelen van bestuur, inclusief doorverwijzingen naar lijstjes in ministeriële regelingen), lijstjes met m.e.r.-plichtige of m.e.r.-beoordelingsplichtige gevallen, bevoegd gezag- en vvgb-lijstjes en last but not least, als jongste telg van de immer uitdijende lijstjesfamilie, de Crisis- en herstellijstjes.'3

Illustratief in dit verband is hetgeen de Raad van State opmerkt naar aanleiding van de implementatie van de Richtlijn industriële emissies.4 De Raad overweegt: De implementatie van de richtlijn maakt zichtbaar dat de geldende Nederlandse systematiek van milieueisen zeer complex is. Naast de in het wetsvoorstel voorgestelde implementatie van een aantal artikelen van de richtlijn in de Wet milieubeheer (Wm), de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) en enkele andere wetten, zullen de overige richtlijnartikelen worden geïmplementeerd in bijvoorbeeld het Besluit algemene regels voor inrichtingen milieubeheer (het Activiteitenbesluit), het Besluit omgevingsrecht (het Bor) en de regeling omgevingsrecht. Een burger zal steeds de diverse wettelijke regelingen moeten raadplegen om zijn rechten en plichten te kennen. Deze gelaagdheid van de regelgeving, alsmede de omstandigheid dat de regelingen niet altijd volledig op elkaar zijn afgestemd en de gelding van de Wm naast de Wabo maken het systeem onoverzichtelijk en complex.'5 Opvallend is dat de regering de kritiek van de Raad van State kenschetst als een korte schets van de complexe en gelaagde systematiek van de Nederlandse milieuwetgeving',6 terwijl de Raad die complexiteit juist onder meer ziet als gevolg van die gelaagde systematiek. Verder valt op dat de regering zich deze kritiek eigenlijk niet aantrekt, daartegen in elk geval geen verweer voert en geen oplossing aandraagt. Deze opstelling lijkt mij te stroken met de beperkte aandacht die de door mij geïnterviewde wetgevingsjuristen aangeven te hebben voor wetssystematiek.7

Mij lijkt niet op voorhand te zeggen of een regeling op één (wet in formele zin), twee (wet in formele zin en amvb) of drie niveaus (wet in formele zin, amvb en ministeriële regeling) wenselijk is. Een algemene maatregel van bestuur en een ministeriële regeling hoeven - tenzij er sprake is van voor- of nahang8 -niet langs de Tweede en de Eerste Kamer. Een algemene maatregel van bestuur wordt wel besproken in de ministerraad en van een advies voorzien door de Raad van State. In volgorde van democratische controle zou dus moeten worden gekozen voor wet, algemene maatregel van bestuur, ministeriële regeling. In termen van snelheid zou wellicht de omgekeerde volgorde moeten worden aangehouden. Ik pleit ervoor dat de wetgever daarnaast ook de door gelede normstelling veroorzaakte - mogelijk onverdedigbare - wetssystematische tekorten afweegt. Zo zou de wetgever tot de conclusie kunnen komen dat de snelheid waarmee de Activiteitenregeling kan worden aangepast niet opweegt tegen het wetssystematisch tekort en de zwaardere procedure die geldt voor aanpassing van het Activiteitenbesluit. Alsdan zou het wellicht geraden zijn om de Activiteitenregeling op te nemen in het Activiteitenbesluit.

Het combineren van uitvoeringsregels

De tweede kanttekening betreft de opmerking van Borman dat er de laatste jaren sprake lijkt te zijn van een tendens om uitvoeringsregels van een nieuwe wet zo veel mogelijk samen te brengen in één algemene maatregel van bestuur en één ministeriële regeling.9Heuving & Boere hebben in 2005 voorgesteld om in de Aanwijzingen voor de regelgeving op te nemen om op één wet maar één algemene maatregel van bestuur en één ministeriële regeling te baseren. Als voordelen noemen zij dat nooit meer hoeft te worden gezocht in welke besluiten en regelingen (allemaal) nadere regels zijn gesteld (als ze niet in die ene algemene maatregel van bestuur of ministeriële regeling staan zijn ze er eenvoudig niet), kenbaarheid, toegankelijkheid, de dwang tot inhoudelijke consistentie en het feit dat minder vaak wijzigingen nodig zijn.10 Als voordeel van deze aanpak noemt Borman dat het onderlinge verband tussen de uitvoeringsregels duidelijker wordt, dat er minder kans bestaat op inconsistenties en dat herhalingen worden vermeden. Het nadeel van een groot aantal artikelen in één regeling kan volgens hem worden ondervangen via een overzichtelijke indeling van de artikelen in hoofdstukken en paragrafen.

Borman meent dat de hoofdstukken van een omvangrijk uitvoeringsbesluit in feite elk een soort mini-amvb vormen. Het Activiteitenbesluit laat dat mijns inziens juist niet zien. Deze algemene maatregel van bestuur is oorspronkelijk ontstaan door bundeling van elf amvb's waarin algemene regels stonden ten aanzien van specifieke inrichtingen, zoals winkels, garage's en horecabedrijven. Deze algemene regels zijn verspreid over het Activiteitenbesluit en vormen geen herkenbare sets van mini-amvb's voor bijvoorbeeld winkels, garage's en horecabedrijven.11

Voor mijn onderzoek is met name genoemd onderling verband van belang. Daarbij sluit het door Borman genoemde advies van de Raad van State aan, toen hem in 2004 zeven algemene maatregelen van bestuur ter uitvoering van de wet op de jeugdzorg werden voorgelegd. Volgens de Raad wordt door bundeling in één algemene maatregel van bestuur de onderlinge samenhang veel duidelijker, kan volstaan worden met het eenmalig vermelden van definities en behoeft niet steeds naar andere besluiten te worden verwezen.'12

Interessant is ook het door Borman genoemde voorbeeld van het advies van de Raad van State over een voorgenomen aanvulling van het Besluit videoconferentie. De Raad van State adviseerde hier tegen bundeling omdat hij het geen goed idee vond de regels inzake de videoconferentie in het vreemdelingenrecht uit te breiden met regels over de videoconferentie in het strafrecht.13 Minister Hirsch Ballin vond het echter overzichtelijker als alle regels inzake de videoconferentie in dezelfde algemene maatregel van bestuur zouden staan. Later zouden immers ook aanvullingen komen met betrekking tot de videoconferentie in het civiele recht en het bestuursrecht. Interessant is hier dat de minister mijns inziens kiest voor het op de echte werkelijkheid gebaseerde samenhangcriterium van de videoconferentie in plaats van voor typisch juridische ordeningscriteria.

Op 11 mei 2011 is Aanwijzing 104 opgenomen in de Aanwijzingen voor de regelgeving. Indien een regeling voorziet in de verplichting of de bevoegdheid tot het vaststellen van uitvoeringsregelingen, wordt ter uitvoering van de hogere regeling zo mogelijk één algemene maatregel van bestuur of ministeriële regeling vastgesteld. In een uitvoeringsregeling worden zo mogelijk de indeling en volgorde van de onderdelen, de opschriften van die onderdelen, de wijze van nummering van de artikelen en de volgorde van de artikelen van de hogere regeling in acht genomen.

Als voorbeelden worden genoemd de Vreemdelingenwet 2000 en het Vreemdelingenbesluit 2000.14 Op het gebied van het omgevingsrecht zijn het Bor en de Mor goede voorbeelden.

De toelichting op deze aanwijzing vermeldt, dat de regelgeving overzichtelijker en toegankelijker wordt door per wet zo veel mogelijk met één algemene maatregel van bestuur of één ministeriële regeling te werken. (...) Bij een goed doordachte delegatiesystematiek kan ook een zekere besparing worden bereikt op de totale omvang van het wetgevingscorpus, omdat niet steeds hoeft te worden herhaald wat onder wet' of andere te herhalen begrippen moet worden verstaan. (. ) Niet alleen de volgorde van de artikelen, maar de hele structuur van de hogere regeling wordt zo veel mogelijk gevolgd. Ook hierdoor worden de overzichtelijkheid en toegankelijkheid van de regelgeving gediend.'15

Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.