2.4 Functies

Zoals hierboven geschetst wordt een ruime opvatting van het begrip ‘budgetrecht’ volgens Minderman ondersteund door de functies die aan de begroting worden toegeschreven. In de literatuur worden verschillende indelingen en termen gebruikt om deze functies aan te duiden.1 Ook daarbij lijken soms ogenschijnlijke verschillen te worden uitvergroot. Inhoudelijk kan in ieder geval worden onderscheiden:

De allocatiefunctie houdt in dat het opstellen van een begroting leidt tot het maken van bepaalde keuzes. Begrotingsvoorstellen vormen een afspiegeling van de gemaakte afwegingen, zowel tussen departementen als binnen een departement. Vaak is een groot deel van deze afwegingen al vastgelegd in een regeerakkoord, zie hierover paragraaf (hierna: par.) 2.9. Aangezien de voorstellen afkomstig zijn van de regering, heeft zij hierbij de belangrijkste rol. Het parlement speelt echter ook een rol bij de allocatiefunctie, omdat het via moties en amendementen bepaalde keuzes kan beïnvloeden of afdwingen. De tweede functie, de autorisatiefunctie, ziet op de machtiging die het parlement afgeeft bij het goedkeuren van een begrotingsvoorstel aan de regering voor het doen van uitgaven. Deze functie hangt nauw samen met het zogenaamde prealabiliteitsbeginsel, dat inhoudt dat de regering geen uitgaven mag doen zonder voorafgaande toestemming van de Staten-Generaal, die voortvloeit uit de vaststelling van de begroting.2 De derde functie, de beheerstechnische en controlefunctie, omvat het idee dat uit de vastgestelde begroting een ordelijk en doelmatig beheer voortvloeit, waarna een controle op die uitvoering kan plaatsvinden. De macro-economische functie tot slot betreft de aspecten van de begroting die gevolgen hebben voor de economische staat van het land als geheel. Hierbij kan gedacht worden aan het begrotingsevenwicht, het gewenste niveau van belastingdruk en overheidsuitgaven en de omvang van het financieringstekort.

Het belang van de verschillende functies is grotendeels afhankelijk van de vraag welke fase van het begrotingsproces aan de orde is. Zo speelt bij het opstellen van begrotingsvoorstellen met name de allocatiefunctie een rol, terwijl de derde functie vooral in de controlefase tot uitdrukking komt. Dit geldt echter niet ten aanzien van de macro-economische functie, die een rol speelt bij de uitoefening van alle overige functies. Zowel bij het opstellen als bij het goedkeuren als bij het uitvoeren en controleren van een begroting is immers van belang hoe de nationale financiële situatie eruitziet. De macro-economische functie speelt daarom continu een rol naast de overige functies.