4.2.1 Het vertrouwensbeginsel: inhoud, doel en strekking

Het vertrouwensbeginsel is één van de algemene beginselen van behoorlijk bestuur (paragraaf 2.3.2.6). Het betreft dus een norm die is gericht aan de Belastingdienst en die de wijze waarop de inspecteur zijn bevoegdheden uitoefent (zoals het opleggen van aanslagen) normeert en begrenst. Het vertrouwensbeginsel is niet gecodificeerd, maar is in de rechtspraak ontwikkeld en verankerd als rechtsnorm. Overigens is in de literatuur gepleit voor codificatie en overweegt de regering inmiddels nadere codificatie van de beginselen, waaronder het vertrouwensbeginsel.1

Wat houdt het vertrouwensbeginsel in? Volgens de Hoge Raad – zo werd overwogen in de bekende Doorbraakarresten (paragraaf 4.2.2) – houdt het vertrouwensbeginsel in dat:

In deze definitie is goed te zien dat het vertrouwensbeginsel een norm is voor het handelen van de Belastingdienst. Een beroep op het vertrouwensbeginsel houdt in dat de burger verlangt dat de Belastingdienst zich conform de gewekte verwachtingen, oftewel consistent, gedraagt.3 Bij het vertrouwensbeginsel gaat het om de bij de burger gewekte verwachtingen, dus zijn perspectief (en niet de bedoeling van de Belastingdienst) geldt als uitgangspunt.

De functie en betekenis van het vertrouwensbeginsel voor het recht in het algemeen heeft Staatsraad A-G Wattel nog niet zo lang geleden helder uiteengezet:

Aan het vertrouwensbeginsel ligt dus, in alledaagse termen, het idee ten grondslag van ‘belofte maakt schuld’ en ‘je aan je woord houden’. Het vertrouwensbeginsel strekt ertoe om gerechtvaardigde verwachtingen te beschermen. Het dient een essentiële functie in het recht en de maatschappij.

Beschermt het vertrouwensbeginsel elke verwachting?

Niet elke verwachting die bij de burger leeft is een gerechtvaardigde verwachting die in het recht wordt beschermd.5 Zo schreef Nicolaï ten aanzien van het vertrouwensbeginsel dat gerechtvaardigde verwachtingen ‘zo enigszins mogelijk’ moeten worden gehonoreerd.6 Dat impliceert volgens hem een afweging tussen het belang dat de burger heeft bij honorering van het vertrouwen tegen het algemeen belang dat zich in het gegeven geval zou verzetten tegen die honorering. Volgens Van Wijk, Konijnenbelt en Van Male verlangt het vertrouwensbeginsel dat bestuursorganen door hen gewekt vertrouwen niet mogen beschamen.7 De verwachtingen moeten evenwel gerechtvaardigd zijn. Het vertrouwensbeginsel biedt geen onbegrensde bescherming: niet iedere hoop of illusie wordt beschermd, maar de verwachting, het vertrouwen, moet op goede gronden berusten. Volgens Oldenziel houdt het vertrouwensbeginsel in dat indien het bestuur bij een burger de gerechtvaardigde verwachtingen heeft gewekt dat het op een bepaalde wijze zal handelen, dit vertrouwen in beginsel niet mag worden beschaamd.8

Verhouding tussen vertrouwensbeginsel en rechtszekerheidsbeginsel

Het vertrouwensbeginsel is dus gericht op het belang van bescherming van door de overheid gewekte verwachtingen. In het vertrouwensbeginsel ligt dus een fundamenteel, rechtsstatelijk belang besloten, namelijk dat van rechtszekerheid (paragraaf 2.2.3, 2.3.2). Het rechtszekerheidsbeginsel en het vertrouwensbeginsel zijn dus verwant, maar niet hetzelfde.9 Zoals Nicolaï betoogt vormt het rechtszekerheidsbeginsel ‘het fundament’ voor de in het vertrouwensbeginsel als beginsel van behoorlijk bestuur vervatte norm.10 Oldenziel beschouwt het vertrouwensbeginsel als een ‘dimensie’ van het rechtszekerheidsbeginsel.11 Bij contra legem-problematiek is, zo bezien, de vraag of voorrang moet worden toegekend aan de rechtszekerheid in de zin dat de wet wordt toegepast (legaliteitsbeginsel), of aan rechtszekerheid in de zin dat gewekt vertrouwen wordt gehonoreerd (vertrouwensbeginsel). Deze discussie speelt zich dan af ‘binnen’ (verschillende dimensies van) het rechtszekerheidsbeginsel en niet tussen het rechtszekerheidsbeginsel en het vertrouwensbeginsel.12 Duidelijk is dus dat het belang van rechtszekerheid niet alleen wordt gediend door de wet toe te passen (legaliteitsbeginsel), maar óók door het honoreren van gewekt vertrouwen (vertrouwensbeginsel).13 Kortom, rechtszekerheid kan in de rechtsstaat via meerdere wegen worden bereikt (zie paragraaf 2.2.3, 4.7.3, 7.6).

Door de afwegingen die moeten worden gemaakt bij toepassing van het vertrouwensbeginsel, werkt het beginsel uit als een ‘risicoverdeler’.14 Stel dat verwachtingen die de burger heeft ontleend aan een onjuiste inlichting niet worden beschermd, dan komt het risico van die onjuistheid voor zijn rekening. De risicoverdeling is de uitwerking van het vertrouwensbeginsel, maar geen doel op zich.

Hierna zal ik in vogelvlucht ingaan op de ‘doorbraak’ van het vertrouwensbeginsel in de fiscale rechtspraak en de methode die de Hoge Raad (belastingkamer) heeft ontwikkeld. Dit mag niet ontbreken, want het laat zien waarom de Hoge Raad er op enig moment toe is overgegaan dat het vertrouwensbeginsel een strikte wetstoepassing opzij kan zetten.15