5.4.2.3 Het algemeen belang

De term ‘algemeen belang’ wordt vaak en in diverse contexten gebruikt. Met het oog op de toepassing van het opportuniteitsbeginsel dient te worden onderzocht wat daaronder nu precies wordt verstaan. Dit is in het kader van het onderhavige onderzoek des te meer van belang nu dit begrip ook een centrale rol speelt bij het aanwijzen van klachtdelicten. Bij het aanwijzen van klachtdelicten weegt de wetgever immers het algemeen belang dat bestaat bij vervolging tegen het private belang dat kan bestaan bij het achterwege blijven van die vervolging. Dit leidt tot de vraag of en in hoeverre aan de term ‘algemeen belang’ dezelfde betekenis toekomt bij toepassing van het opportuniteitsbeginsel en bij het aanwijzen van klachtdelicten.

In de voorgaande paragraaf is de interpretatieve ontwikkeling van het opportuniteitsbeginsel beschreven die uitmondde in een grote vrijheid voor justitie om beleid te voeren en gedifferentieerd strafrechtelijk op te treden. Dat dit strafvorderlijke optreden op grond van art. 167 en 242 Sv moet geschieden in het algemeen belang ziet ’t Hart niet als een helder criterium maar slechts als een verplaatsing van het probleem. Dit begrip is zijns inziens dermate onbepaald dat daarvan nauwelijks een normerende werking uitgaat. De term zou dusdanig vaag zijn dat het risico bestaat dat het gaat fungeren als de hoge hoed van een goochelaar die er steeds uithaalt wat hij daar zelf eerst instopt.1 Geelhoed stelt daarentegen dat aan de aanvaarding van het opportuniteitsbeginsel inherent is dat het algemeen belang wordt gewaardeerd door de opsporende en vervolgende instanties en dat dit geen taak is voor de wetgever. De invulling van het algemeen belang zal zijns inziens dan ook steeds een subjectief element kennen. 2Ik sluit mij aan bij die vaststelling, maar dit laat onverlet dat de wetgever nadere handvatten kan geven hoe aan dit criterium in de praktijk invulling behoort te worden gegeven. Zo is het denkbaar dat de wetgever zich uitlaat over de (deel)belangen die een rol (mogen) spelen bij de invulling van het algemeen belang en over de wijze waarop die belangen zich tot elkaar verhouden. In dit licht wordt eerst in de wetsgeschiedenis gezocht naar aanknopingspunten voor de bedoeling van de wetgever ten aanzien van de invulling en weging van het algemeen belang bij de toepassing van het opportuniteitsbeginsel.

Het startpunt voor die zoektocht is gelegen in de notulen van de Staatscommissie, die onder leiding van Ort verantwoordelijk was voor het concept van het Wetboek van Strafvordering. Met het oog op de wettelijke verankering van het opportuniteitsbeginsel stelde commissielid Feith voor om vast te leggen dat alleen tot vervolging zou worden overgegaan indien het algemeen belang dat vorderde.3 Binnen de Staatscommissie was men niet direct overtuigd van dit voorstel. Ort had bezwaar tegen de hantering van het begrip ‘algemeen belang’ en pleitte voor het gebruik van de term ‘openbaar belang’. Dit zou zijns inziens meer wijzen in de richting van een staatsbelang, terwijl de term algemeen belang een “een bundel van bijzondere belangen” zou impliceren. 4Dit laatste was kennelijk niet hetgeen volgens Ort leidend zou moeten zijn bij de vervolgingsbeslissing. In de daaropvolgende vergadering volgt een discussie over de formulering van het wetsartikel waarin het opportuniteitsbeginsel wordt verankerd. Die discussie concentreert zich op de vraag of de wettekst zo moet worden vormgegeven dat vervolging achterwege moet blijven indien deze niet dienstig is aan het algemeen belang of dat een discretionaire bevoegdheid tot niet-vervolging moet worden vormgegeven. Bij die wisseling van standpunten speelt de keuze voor en invulling van de begrippen ‘algemeen belang’ en ‘openbaar belang’ geen rol. Die begrippen worden in de weergave van de betreffende discussie in de notulen van de Staatscommissie zelfs als synoniemen gebruikt. De Staatscommissie besluit naar aanleiding van deze discussie het tweede artikellid te redigeren en daarbij is de term ‘openbaar belang’ – zonder nadere toelichting – vervangen door het begrip ‘algemeen belang’. 5Deze gang van zaken doet vermoeden dat de begrippen op dat moment als onderling inwisselbaar werden beschouwd en dat daaraan niet – zoals Ort eerder deed – een verschillende betekenis werd toegekend. De Staatscommissie heeft nadien niet meer gedebatteerd over de invulling van het criterium ‘algemeen belang’ en de commissie heeft daaraan geen nadere duiding gegeven.

Na vernummering van de wetsartikelen wordt uiteindelijk in de tweede leden van art. 167 en 242 Sv op voorspraak van de Staatscommissie ‘gronden aan het algemeen belang ontleend’ als het criterium geïntroduceerd op basis waarvan het openbaar ministerie van (verdere) vervolging kan afzien. In paragraaf 4.2.2 is reeds opgemerkt dat bij de voorbereiding van het Wetboek van Strafvordering van 1926 vanuit de Tweede Kamer kritiek werd geuit op voornoemd tweede lid. Diverse Kamerleden meenden dat de bevoegdheid om niet te vervolgen niet slechts zou moeten steunen op gronden aan het algemeen belang ontleend, omdat het – ook bij een ruime uitleg van dit begrip – twijfelachtig zou zijn dat “gezinsomstandigheden en particuliere verhoudingen” daaraan eveneens invulling kunnen geven. De betreffende Kamerleden meenden dat ook die belangen redengevend konden zijn om van vervolging af te zien. Daarnaast hadden de Kamerleden hun twijfel of ook het niet-vervolgen van bagatelfeiten kon worden verklaard vanuit dit criterium. In reactie hierop stelde de minister voorop dat alleen op grond van het algemeen belang van (een haalbare) vervolging zou mogen worden afgezien en dat hij om die reden het in het tweede lid verankerde criterium wilde handhaven. Daaraan voegde de minister toe dat de term ‘algemeen belang’ voldoende ruim is om ook gevallen “waarin door de vervolging particuliere belangen te zwaar zouden worden getroffen” daaronder te begrijpen. 6Daarmee wordt expliciet bevestigd dat individuele belangen (mede) invulling kunnen geven aan het algemeen belang. Dit volgt tevens uit de memorie van toelichting waarin is vermeld dat in de praktijk (die men beoogde te legaliseren) menige vervolging is voorkomen “waaraan voor het individu en indirect ook voor de geheele maatschappij” groter nadeel zou zijn verbonden dan het voordeel dat een vervolging vanuit maatschappelijk oogpunt met zich zou kunnen brengen. 7Tijdens de behandeling van het wetsvoorstel in de Tweede Kamer zette minister van Justitie Heemskerk – met het oog op het criterium van het algemeen belang – uiteen dat bij de vervolgingsbeslissing “overwegingen van billijkheid en goede justitie” in acht moeten worden genomen. Die duiding is – net als het begrip ‘algemeen belang’ – op zichzelf weinig concreet, maar de minister kleurde het criterium vervolgens nader in. Ter illustratie wees hij erop dat de omstandigheid dat de gevolgen van het misdrijf reeds zijn hersteld in de overwegingen mag worden betrokken. Ook de vaststelling dat een vervolging leed zou veroorzaken dat buiten alle verhouding staat tot het nut van een vervolging is een factor die volgens de minister invulling kan geven aan het algemeen belang.8 Ten overstaan van de Eerste Kamer benadrukte de minister nadien wel dat niet louter vanwege een individueel belang van vervolging mocht worden afgezien. Een individueel belang kon slechts redengevend zijn voor het uitblijven van vervolging indien dat bijzondere belang samenviel met het algemeen belang. 9

Resumerend kan worden vastgesteld dat de wetsgeschiedenis géén uitsluitsel geeft over de betekenis en invulling van het criterium van het algemeen belang. 10De wetsgeschiedenis maakt wel duidelijk dat individuele belangen mede invulling (kunnen) geven aan het algemeen belang. In dit verband is opvallend dat in de wetsgeschiedenis meermaals is gerefereerd aan de situatie die grote gelijkenis vertoont met het criterium dat wordt gehanteerd bij het aanwijzen van klachtdelicten. Dit betreft de situatie dat particuliere belangen zwaarder zouden worden getroffen door de vervolging, dan dat de maatschappij is gebaat bij die vervolging. Daarbij moet wel de kanttekening worden geplaatst dat de wetsgeschiedenis er geen blijk van geeft dat alleen het particuliere belang van het slachtoffer aanleiding kan geven tot het achterwege laten van vervolging. Zo is in één van de eerste commentaren op het Wetboek van Strafvordering van 1926 – van de hand van Blok en Besier – vermeld dat het algemeen belang ook schade kan ondervinden doordat een dader nodeloos hard wordt getroffen door een strafvervolging.11 Er zijn dus diverse particuliere belangen die van gewicht (kunnen) zijn voor de vaststelling van het algemeen belang ten behoeve van het opportuniteitsoordeel als onderdeel van de vervolgingsbeslissing.

Naast de wetsgeschiedenis gaat ook in de rechtsliteratuur de nodige aandacht uit naar het algemeen belang als toetssteen voor de toepassing van het opportuniteitsbeginsel. Dat is begrijpelijk in het licht van de prominente rol die dit beginsel speelt in de strafrechtspleging. Diverse auteurs stellen – zoals in de inleiding van deze paragraaf reeds aan bod kwam – dat het algemeen belang een te vaag criterium is om als richtsnoer te kunnen dienen voor de vervolgingsbeslissing in concrete gevallen.12

Het algemeen belang laat zich ten eerste lastig duiden doordat bij ieder concreet geval een bijzonder grote hoeveelheid factoren daaraan (mede) invulling kan geven. In dit verband beschreef Polak dat “de meest uiteenlopende overwegingen van doelmatigheid en redelijkheid” een rol kunnen spelen bij de duiding van het algemeen belang ten behoeve van de vervolgingsbeslissing. 13Dit betreft onder meer omstandigheden die zien op (de ernst of gevolgen van) het gepleegde strafbare feit, de belangen van de personen die bij het feit zijn betrokken (waaronder de dader en het slachtoffer ) en capaciteitsoverwegingen bij politie en justitie. Deze opsomming is niet limitatief. Daar komt bij dat de vermelde omstandigheden erg algemeen van aard zijn. Zo kan onder de gevolgen van een strafbaar feit bijvoorbeeld ook de door dat feit veroorzaakte – al dan niet door media-aandacht gevoede – publieke onrust en de daaropvolgende roep om (rechts)maatregelen worden begrepen. De relevante factoren bij de vaststelling van het algemeen belang zijn dus legio en divers.

Het draait bovendien niet alleen om de (vele en uiteenlopende) factoren waaruit het algemeen belang kan worden opgemaakt. Bij de vaststelling van het algemeen belang speelt tevens de vraag hoe de bij een vervolgingsbeslissing betrokken belangen moeten worden gewogen. In dit verband beschrijft Corstens dat de overheid steeds met elkaar strijdige belangen in balans moet houden. Meer concreet met het oog op de vervolgingsbeslissing zou het openbaar ministerie voortdurend moeten kiezen tussen bepaalde tegengestelde belangen. Corstens leidt hieruit af dat niet daadwerkelijk sprake is van het vaststellen van één algemeen belang, maar dat eerder sprake is van het zoeken naar een oplossing voor tegenstellingen.14 Geelhoed brengt een nuance aan op deze zienswijze. Met het oog op de waardering van (deel)belangen ten behoeve van de vaststelling van het algemeen belang maakt hij onderscheid tussen een catalogische en een axiologische dimensie. Volgens hem zou sprake moeten zijn van een tweetrapsraket waarbij eerst alle voor de beslissing relevante gezichtspunten worden geïnventariseerd, waarna in het licht van alle betrokken belangen de optimale keuze wordt gemaakt. Het gaat er volgens Geelhoed dus om dat het openbaar ministerie bij toepassing van het opportuniteitsbeginsel (steeds) eerst inventariseert welke gezichtspunten en belangen (ir )relevant zijn. Na deze inventarisatie moeten de relevant geachte gezichtspunten en belangen aan de hand van normatieve uitgangspunten – gestoeld op rechtvaardiging en doel van strafrechtstoepassing – worden gewogen in het licht van de mogelijke keuzes.15 De nuance van Geelhoed ziet erop dat zijns inziens de diverse belangen niet zonder meer tegengesteld behoeven te zijn, dat deze niet tegen elkaar moeten worden afgewogen en dat niet zonder meer het zwaarstwegende belang doorslaggevend behoeft te zijn. Het gaat om het maken van de meest wenselijke keuze in het licht van alle belangen tegen de achtergrond van retributivistische en utilitaristische uitgangspunten die het handelen van het openbaar ministerie normeren. Daarmee zou meer recht worden gedaan aan de idee van één algemeen belang.

Eerder in deze paragraaf is reeds benoemd dat Geelhoed ook vaststelde dat de vervolgingsbeslissing van het openbaar ministerie – en daarmee de vaststelling van het algemeen belang – steeds een subjectief element zal kennen. Zijns inziens is het mogelijk beter om dat te accepteren dan om te pretenderen dat een eenduidige uitleg van het algemeen belang haalbaar en wenselijk is. 16Aan die vaststelling kan – met het oog op de weging van de betrokken belangen – worden toegevoegd dat het openbaar ministerie bij de vaststelling van het algemeen belang steeds oog moet hebben voor de maatschappelijke realiteit en dat de ideeën en verhoudingen in de maatschappij mettertijd wijzigen. Het gegeven dat de maatschappelijke behoeften veranderlijk van aard zijn, maakt dat het algemeen belang dat ook moet (kunnen) zijn. Juist die – mijns inziens wenselijke – flexibiliteit van het criterium staat er dus aan in de weg dat het algemeen belang meer concreet wordt geduid. Een precieze vastlegging van het algemeen belang zou immers met zich brengen dat het criterium niet meer aan het doel kan beantwoorden.

Niet alleen de hoeveelheid aan factoren en de weging daarvan verdient aandacht. Ook de verschuiving van een negatieve naar een positieve interpretatie van het opportuniteitsbeginsel heeft gevolgen voor de invulling van het algemeen belang als criterium voor de toepassing van dat beginsel. In paragraaf 4.2.2 kwam aan bod dat de verschuiving van een negatieve naar een positieve interpretatie niet slechts kan worden gezien als een accentverschil, maar dat het een ander uitgangspunt met zich brengt. Bij een negatieve interpretatie vormt het algemeen belang een verzamelbegrip voor omstandigheden op grond waarvan het openbaar ministerie van vervolging kan afzien. 17Bij een positieve interpretatie van het opportuniteitsbeginsel is vervolging daarentegen alleen aangewezen indien het algemeen belang daardoor wordt gediend. Het criterium van het algemeen belang geeft niet langer invulling aan de toets ‘vervolgen tenzij’, maar ziet op ‘vervolgen indien’. Het draait daardoor niet langer om reden(en) op grond waarvan van een vervolging kan worden afgezien, maar het gaat om een fundament dat een vervolgingsbeslissing moet kunnen dragen. Dit betekent dat het algemeen belang een andere – tegengestelde – invulling heeft bij beide interpretaties.18 Bij een negatieve interpretatie draait het om één doorslaggevende uitzonderingsgrond die aanleiding geeft niet te vervolgen, terwijl het bij een positieve interpretatie gaat om het totaal aan redengevende argumenten waarop de vervolging moet zijn gestoeld. Het algemeen belang laat zich daardoor bij een positieve interpretatie veel minder makkelijk herleiden, dan wanneer dat beginsel een negatieve toepassing krijgt. 19

Bij een positieve interpretatie van het opportuniteitsbeginsel wordt in de rechtsliteratuur een (directe) relatie gesignaleerd tussen dat algemeen belang en de taak van het openbaar ministerie om de rechtsorde strafrechtelijk te handhaven.20 Zo meent Geelhoed dat de verplichting om te vervolgen in het algemeen belang kan worden gelijkgesteld met de taak om de rechtsorde te handhaven. Die taakstelling kent zijns inziens zowel een instrumenteel als een rechtsbeschermend element en via beleidsvoering zou de taakvervulling – en daarmee ook de normering van de vervolgingsbeslissing – nader vorm krijgen.21 Simmelink onderschrijft deze beleidsmatige achtergrond van de vervolgingsbeslissing. Hij zet in dit verband uiteen dat

besloten ligt dat iedere vervolgingsbeslissing slechts wordt genomen na waardering van alle ter zake doende belangen.22 De positieve interpretatie van het opportuniteitsbeginsel brengt volgens Simmelink en Geelhoed met zich dat de vervolgingsbeslissing niet (meer) wordt genormeerd door het wettelijke criterium dat uit art. 167 en 242 Sv volgt, maar door het strafprocessuele beleidsrecht. 23

‘t Hart meende dat deze beleidsmatige invulling van de opportuniteitstoets onverlet laat dat behoefte bestaat aan een visie omtrent het algemeen belang die richting geeft en normerend werkt. Volgens ’t Hart gaat het daarbij niet om het creëren van een meetlat waarlangs elke concrete vervolgingsbeslissing kan worden gelegd, maar moet worden gezocht naar een richtinggevend kader met een meer abstract karakter. De door ’t Hart beoogde visie biedt daarmee niet zozeer handvatten voor (het nemen of toetsen van) een concrete vervolgingsbeslissing, maar ziet meer op de (denk)wijze waarop de vervolgingsbeslissing en het beleid daaromtrent tot stand moeten komen.24

In de zoektocht naar die visie plaatst ’t Hart het algemeen belang in de context van de democratische rechtsstaat. ’t Hart benadrukt ten eerste dat het strafrechtelijke ingrijpen moet voldoen aan eisen van wettelijkheid. Ook mag het strafrechtelijke optreden niet in strijd komen met jurisprudentie en ongeschreven rechtsbeginselen. Het handelen moet zijns inziens voorts integer passen in het juridische systeem en in bredere zin binnen het democratisch-rechtsstatelijke staatsbestel en de waarden die daaraan ten grondslag liggen. Met het oog op “de concrete invulling van het vage begrip ‘algemeen belang’ als criterium van overheidsoptreden” wijst ’t Hart vervolgens op het belang van (juridische) deskundigheid van de leden van het openbaar ministerie en op de functionaliteit van de rechtshandhaving. Met de vereiste deskundigheid wordt niet slechts gedoeld op kennis van het positieve recht, maar tevens op begrip van de rechtstheoretische aard en functie van het recht in een democratische rechtsstaat. In die zin dat leden van het openbaar ministerie bij het nastreven van de maatschappelijke gewenste orde de rechtsorde niet uit het oog mogen verliezen. Daarmee is volgens ’t Hart ook de eis van functionaliteit van de rechtshandhaving ingebed in de rechtsstatelijke normering van het overheidshandelen. Dit maakt zijns inziens dat het openbaar ministerie bij het opportuniteitsoordeel steeds alle betrokken (deel)belangen in het oog moet houden en zich rekenschap moet geven van de onderliggende maatschappelijke waarden.25

De door ’t Hart voorgestelde idee van een theoretisch en tegelijkertijd enigszins abstract kader voor de benadering van het begrip algemeen belang komt mij wenselijk voor. Hiervoor stelde ik immers al vast dat een concrete, precieze duiding van het begrip algemeen belang met zich zou brengen dat aan het criterium de flexibiliteit wordt ontnomen die het nodig heeft om aan zijn doel te kunnen beantwoorden. Punt van kritiek is evenwel dat het door ’t Hart geschetste kader dusdanig abstract is dat het nauwelijks voorziet in een richtinggevend en normerend kader voor de invulling van het algemeen belang. In een notendop behelst dit kader slechts de verplichting voor het openbaar ministerie om deskundig, functioneel en binnen de grenzen van het recht strafvorderlijk te handhaven. Ik erken onmiddellijk dat die summiere samenvatting geen recht doet aan de achterliggende ideeën die ‘t Hart ten grondslag legt aan zijn visie. Het probleem is echter dat die ideeën zich niet vertalen in richtinggevende aanknopingspunten voor (leden van) het openbaar ministerie die bruikbaar zijn met het oog op de duiding van het algemeen belang ten behoeve van het opstellen van beleid of voor het nemen van een concrete vervolgingsbeslissing. Daardoor kan worden betwijfeld of ’t Hart in zijn doelstelling is geslaagd. Mijns inziens zijn er uit het voorgaande wel degelijk concretere aspecten van het algemeen belang en de waardering daarvan af te leiden die gezamenlijk kunnen gelden als een (abstract) kader dat het openbaar ministerie richting kan geven bij de duiding van het algemeen belang ten behoeve van de vorming van strafvorderlijk beleid en het nemen van concrete vervolgingsbeslissingen. Ik kom tot de navolgende uitgangspunten en randvoorwaarden.

Het ‘algemeen belang’ als toetssteen van het opportuniteitsbeginsel bestaat niet uit één identificeerbaar publiek belang, maar krijgt invulling door de waardering van de concreet betrokken (deel)belangen. Dit betreft alle belangen van individuen, groepen en de gemeenschap als geheel die zich omtrent een strafbaar feit laten identificeren. Die belangen zijn legio en divers.

Bij de zoektocht naar het algemeen belang dienen deze (deel)belangen – in lijn met de idee van Geelhoed – niet tegenover elkaar te worden geplaatst en afgewogen. Het vinden van het algemeen belang is immers niet hetzelfde als het identificeren van het zwaarstwegende deelbelang. Het openbaar ministerie dient dan ook alle relevante belangen te inventariseren, waarna het totaal aan ter zake doende belangen wordt afgezet tegen de keuze om al dan niet te vervolgen. Bij het nemen van die vervolgingsbeslissing dient het openbaar ministerie de betrokken belangen te waarderen in het licht van de taak om de rechtsorde te handhaven.

Een eerste randvoorwaarde die daaruit volgt voor de belangenwaardering is – zoals ’t Hart terecht opmerkt – dat de keuze om al dan niet strafrechtelijk te handhaven er niet toe mag leiden dat de grenzen van het recht worden overschreden. De vaststelling dat de taak om de rechtsorde te handhaven samenvalt met de verplichting om in het algemeen belang te vervolgen brengt tevens met zich dat de zoektocht naar het algemeen belang ook wordt genormeerd door retributivistische en utilitaristische overwegingen die het strafvorderlijke handelen van de overheid intrinsiek beheersen. Dit betekent meer concreet dat bij de beslissing om al dan niet te vervolgen alle betrokken belangen moeten worden gewogen in het licht van de rechtvaardiging en het doel van de eventuele vervolging en strafoplegging.

Moons stelde vast dat de wet(sgeschiedenis) niet in de weg staat aan een eigentijdse interpretatie van het algemeen belang. 26Die eigentijdse invulling wordt mijns inziens bereikt doordat gewijzigde (maatschappelijke) opvattingen aangaande het nut en de noodzaak van bestraffing bij de zoektocht naar het algemeen belang worden verdisconteerd in de waardering van de ter zake doende (deel)belangen. Dit komt mede tot uiting via de vormgeving van beleid dat de vervolgingsbeslissing normeert. In dit licht wees Moons in 1969 op de groeiende aandacht voor het belang van (de resocialisatie van) de dader, terwijl in de laatste decennia juist in toenemende mate aandacht uitgaat naar (het belang van) het slachtoffer. Die ontwikkelingen hebben gevolgen voor de waardering van de diverse (deel)belangen en daarmee voor de vaststelling van het algemeen belang.

Met voornoemde uitgangspunten en randvoorwaarden is meer gezegd over de invulling van het algemeen belang zonder dat dit criterium concreet is ingevuld. Het ontbreken van een precieze duiding van het algemeen belang is geen teleurstellend resultaat. Men moet juist tot uitgangspunt verheffen dat een precieze vastlegging van het algemeen belang onwenselijk is, omdat dit zou verhinderen dat de invulling van het algemeen belang kan meebewegen met de tijdgeest, de wensen vanuit de maatschappij en de heersende ideeën omtrent het nut en de noodzaak van strafoplegging die ten grondslag liggen aan de strafrechtelijke rechtshandhaving. Een rigide criterium zou daarmee niet aan de functie kunnen (blijven) beantwoorden.