2.4.4.1 Het rapport van de Commissie van Slooten uit 1992

Tijdens de parlementaire behandeling van het hierboven beschreven wetsvoorstel 21 058 is op het gebied van het EVRM nog volop jurisprudentie tot ontwikkeling gekomen. Deze jurisprudentie had tot gevolg dat telkens nieuwe principiële vragen werden opgeroepen over de afbakening tussen het strafrecht en het stelsel van administratieve boeten. In verband met deze jurisprudentie ondervond wetsvoorstel 21 058 allerlei kritiek.1 Wetsvoorstel 21 058 moest nog eens zorgvuldig worden bezien, zo beschrijft Westra,2 waartoe de op 14 augustus 1991 ingestelde Adviescommissie Herziening Fiscaal Boetestelsel, onder voorzitterschap van Van Slooten, zich moest zetten. In het hiernavolgende wordt eerst een opsomming gegeven van de voorstellen die de Commissie Van Slooten deed.

Onder andere de volgende vier wijzigingen werden geadviseerd op grond van de nieuwe jurisprudentie van het EVRM:3

Het systeem dat de Commissie Van Slooten op 18 maart 1992 voorstelde, onderscheidde zich – zo blijkt ook uit deze opsomming – van het eerdere voorstel, door de inbouw van (nog) meer rechtsbescherming en duidelijkheid voor de belastingplichtige.5 Bij brief van 23 maart 1993 deelde de toenmalige staatsecretaris de voorzitter van de Tweede Kamer mede dat de aanbevelingen op vrijwel alle punten konden worden gevolgd. Hierna volgen nog enkele aanbevelingen van de Commissie Van Slooten die met het oog op de centraal staande onderzoeksvraag wat verder worden uitgewerkt.

Allereerst is, omwille van de duidelijkheid, de in het wetsvoorstel 21 058 gebruikte terminologie van ordeboeten voor lichte boeten en niet-ordeboeten voor zware boeten vervangen door respectievelijk verzuimboeten en vergrijpboeten. Wattel en Feteris beschrijven dat, hoewel met de omschrijving ordeboeten vrij nauwkeurig kon worden uitgedrukt met welk doel en ter zake van welke gedragingen deze boete wordt opgelegd, dit niet gold voor de omschrijving niet-ordeboeten. De negatieve omschrijving bracht op geen enkele wijze tot uitdrukking dat het hier ging om sancties ter zake van ernstiger beboetbare feiten dan simpele verzuimen. Door de zware boete negatief te omschrijven kon de indruk worden gewekt dat het met de laakbaarheid van de gedraging nogal meeviel, terwijl deze boete juist bedoeld was voor het meer ernstige beboetbare feit waarvoor het bestaan van opzet of grove schuld een vereiste was. Ter voorkoming van mogelijke verwarring is daarom de tot dusverre gebruikte benaming van ordeboeten en niet-ordeboeten gewijzigd in verzuimboeten en vergrijpboeten.6

Tot dan toe kende de AWR geen algemene una via-bepaling. Wel bestonden er enkele wettelijke anti-cumulatieregelingen (zie paragraaf 2.4.2.2.), waarna zich in de jurisprudentie enkele normen ontwikkelden. Zo wees de Hoge Raad op 20 juni 1990 een principieel arrest over dit thema, door enkele boetevervalregels op te stellen:7

In lijn met deze rechtspraak adviseerde de Commissie Van Slooten een duidelijker scheiding aan te brengen tussen feiten waarop met een boete werd gereageerd en feiten waarvoor echte strafvervolging zou volgen.9 De Commissie Van Slooten stelde een kwantitatief en een kwalitatief criterium voor. Het kwantitatieve criterium was het bedrag waarvoor gefraudeerd (vanaf een nadeelbedrag van ongeveer 50.000 gulden was het strafrecht aangewezen) was en het kwalitatieve criterium was het oogmerk10 (dus niet slechts opzet) van benadeling van de schatkist.11 Ten tweede meende de Commissie Van Slooten dat de overheid moest worden gedwongen op een bepaald moment onherroepelijk te kiezen, ofwel voor de administratieve boete ofwel voor strafrechtelijke vervolging, zodat de belanghebbende niet eindeloos met twee verschillende procedures ‘achter de broek’ gezeten kon worden.12 In de literatuur wordt wel geschreven dat het una via-stelsel op dit moment het licht zag.13

Verder dan de regel dat een bepaalde beslissing van het ene overheidsorgaan de mogelijkheden van het andere orgaan om bestraffend op te treden teniet deed, ging het advies niet. Roording merkt op dat de Commissie Van Slooten zich niet heeft gewaagd aan een beschouwing over de vraag wanneer nu sprake is van ‘hetzelfde feit’. Hij schrijft:

Een bijzonder geluid in deze tijd kwam overigens van Wladimiroff. Hij pleitte voor de afschaffing van de niet-ordeboete. Hij meende dat dit de juiste weg was om van alle samenloopproblemen af te komen. Voorts meende hij dat het strafrecht als corpus alienum uit het fiscale recht moest worden gesneden. De vervolging van fiscale delicten zou moeten worden overgelaten aan het commune strafrecht en het OM.15

Een aanbeveling die de Commissie Van Slooten deed, maar die niet werd overgenomen, was die van de introductie van de boete-inspecteur.16 Bij de Commissie Van Slooten bestond de vrees voor een te drieste oplegging van boeten. Van der Ouderaa meende dat het geen zin zou hebben hierover te discussiëren: “Het beeld is duidelijk, Roodkapje en de boze wolf. Ik kan dit beeld niet weerspreken, maar ik weet ook niet waar het op gebaseerd is.”17 Volgens hem werden er in die tijd veel suggestieve verwijzingen gemaakt naar onervaren inspecteurs die zich bij boeteoplegging op gevoelsoverwegingen zouden beroepen. Dit is volgens hem op zich kwalijk, maar begrijpelijk, gezien de grote beoordelingsruimte waarover heffingsfunctionarissen beschikken. Een aantal van hen heeft verklaard moeite te hebben met het vormen van een oordeel over de aanwezigheid van opzet, aldus Van der Ouderaa.18 Om deze reden is de suggestie van de Commissie Van Slooten goed te verklaren.

De vrees kwam overigens mede voort uit de nieuwe bepaling die boeteoplegging bij primitieve aanslag mogelijk maakte.19 De Commissie heeft dan ook in overweging gegeven de voorgestelde boete bij de primitieve-aanslagregeling uit wetsvoorstel 21 058 te verwijderen. Op zich zag de Commissie zelf geen bezwaren tegen een 100% boete bij een primitieve aanslagregeling, mits de boete-inspecteur ertussen zat om het enthousiasme van de aanslagregelaar in goede banen te leiden.20

De boete-inspecteur moest oordelen over de – in oude terminologie gesproken – niet-ordeboeten en moest beslissen of de zaak in het overleg met het OM en de FIOD moest worden opgebracht. Bovendien moest de boete-inspecteur strafrechtelijke opsporingsbevoegdheden krijgen. Het was vervolgens wel de aanslagregelaar die de beschikking vaststelde waarmee de boete werd opgelegd.21 De gedachte van de Commissie van Slooten was met deze onafhankelijke positie:

Wattel en Roben meenden dat deze onafhankelijke inspecteur een halt zou kunnen toeroepen aan de wisselgeldpraktijk: het onderhandelen over de boete als wisselgeld voor de enkelvoudige transactie.27 Van der Ouderaa merkt aan de andere kant op:

Het idee van de boete-inspecteur is uiteindelijk in de Eerste Kamer gestrand.29 Het is mij niet duidelijk geworden of de door Van der Ouderaa genoemde redenen doorslaggevend zijn geweest voor het niet overnemen van deze aanbeveling van de Commissie Van Slooten.