8.4 Een exclusieve bevoegdheid van de bestuursrechter

Voor het toekennen van een exclusieve bevoegdheid aan de bestuursrechter om kennis te nemen van de onderhavige geschillen omtrent onjuiste of onvolledige informatieverstrekking is veel te zeggen. Hierbij stel ik voorop dat het zou gaan om een exclusieve bevoegdheid met betrekking tot het hoofdonderwerp van dit boek (zie paragraaf 1.3.1). De vormen van informatieverstrekking door de overheid waarbij de onjuistheid van de verstrekte informatie niet is ingegeven door een onjuiste uitleg van het toepasselijke bestuursrecht vallen op dit moment onder de rechtsmacht van de burgerlijke rechter en dat moet wat mij betreft vooral ook zo blijven. Hierbij kan worden gedacht aan het doen van uitlatingen die de eer en goede naam van de benadeelde aantasten (zie paragraaf 1.3.2, slot) en het verstrekken van informatie over de voorwaarden waaronder de overheid bereid is tot privaatrechtelijke gronduitgifte. Het enkele feit dat hierbij een overheid is betrokken, is onvoldoende om (ook) deze aangelegenheden onder de rechtsmacht van de bestuursrechter te brengen.

De bestuursrechter is daarentegen de meest gerede rechter om te oordelen over onjuiste informatieverstrekking voor zover deze betrekking heeft op bestuursrechtelijke onderwerpen, te weten de uitleg en toepassing van algemeen verbindende voorschriften, besluiten en beleid. Dit behoeft geen uitgebreide toelichting. De bestuursrechter oordeelt immers direct over de rechtmatigheid van besluiten in de zin van artikel 1:3 lid 1 Awb in het kader van een vernietigingsberoep. Verder is de bestuursrechter in het kader van een beroep tegen een ‘uitvoeringsbesluit’ bevoegd om algemeen verbindende voorschriften, voor zover die ten grondslag zijn gelegd aan dat besluit, exceptief te toetsen.1 Ook beleid kan indirect worden getoetst door de bestuursrechter. De bestuursrechter is dan ook bij uitstek in staat om te beoordelen of informatie over algemeen verbindende voorschriften, besluiten en beleid juist dan wel onjuist is, omdat ook dit afhangt van de uitleg van het toepasselijke algemene en bijzondere bestuursrecht. Met deze technische en specialistische materie houdt de bestuursrechter zich dagelijks bezig, terwijl de burgerlijke rechter hiermee slechts bij hoge uitzondering van doen heeft.2 De beoordeling van de rechtmatigheid van informatieverstrekking sluit dan ook aan bij de kerntaak van de bestuursrechter.

Om die reden is het mijns inziens heel logisch om informatieverstrekking als schadeoorzaak onder te brengen bij de bestuursrechter. Dit geldt niet alleen voor besluitgerelateerde informatieverstrekking, zoals in het initiële voorstel van Van Ommeren & Huisman, maar ook voor zelfstandige informatieverstrekking.3 Voor besluitgerelateerde (voorbereidende) informatieverstrekking geldt wel een bijkomend voordeel, namelijk dat schade als gevolg van informatieverstrekking voorafgaand aan een besluit en schade als gevolg van dat besluit in een verzoekschriftprocedure gezamenlijk kan worden voorgelegd aan de bestuursrechter.4 Een versnippering van procedures is bij een meervoudige of samengestelde schadeoorzaak onwenselijk.

Tegen de verruiming van de bevoegdheid van de bestuursrechter zou men kunnen aanvoeren dat de bestuursrechter minder deskundig is dan de burgerlijke rechter met betrekking tot de toepassing van het aansprakelijkheidsrecht en het algemene schadevergoedingsrecht.5 Aan dit argument komt op zichzelf echter weinig (laat staan doorslaggevende) betekenis toe.6 Zelfs als het juist zou zijn, weegt de grotere deskundigheid van de bestuursrechter op het gebied van het bestuursrecht ruimschoots op tegen een eventuele kennisachterstand op het gebied van het schadevergoedingsrecht.7 De stelling dat de bestuursrechter geen goede schadevergoedingsrechter zou (kunnen) zijn, wordt bovendien gelogenstraft door verschillende feiten en omstandigheden.

De bestuursrechter heeft inmiddels een jarenlange ervaring opgedaan met aansprakelijkheidsprocedures uit onrechtmatige daad. Deze ervaring zal in de toekomst blijven toenemen, gezien de aanwijzing van de CRvB en de HR in artikel 8:89 lid 1 Awb en van de ABRvS in artikel 71a lid 1 Vw 2000 als exclusief bevoegde bestuursrechter en – in de overige gevallen – de aanwijzing van de bestuursrechter als geringe schade-rechter in artikel 8:89 lid 2 Awb. Hier komt bij dat de bestuursrechter ook bevoegd is om als schadevergoedingsrechter te oordelen over nadeelcompensatie- en planschadegeschillen (ook onder de toekomstige Titel 4.5 Awb). De bestuursrechter beschikt bovendien over de mogelijkheid om een zaak te verwijzen naar een grote kamer (artikel 8:10a lid 4 Awb) in combinatie met de mogelijkheid van benoeming van raadsheren in de civiele kamer van de Hoge Raad als staatsraad in buitengewone dienst bij de Afdeling bestuursrechtspraak of raadsheer-plaatsvervanger in de CRvB en het CBb. De bestuursrechtelijke colleges voeren ten slotte informeel rechtseenheidsoverleg dat ook op het gebied van het schadevergoedingsrecht plaatsvindt met de Hoge Raad als hoogste civiele rechter.8

Het argument dat de civiele procedure (op grond van Rv) meer dan de bestuursrechtelijke procedure (op grond van de Awb) geschikt is voor de beslechting van schadevergoedingsgeschillen is sinds de invoering van de verzoekschriftprocedure van Titel 8.4 Awb evenmin steekhoudend.9 De laatste tijd is bovendien gebleken dat de bestuursrechter bereid is om buiten de lijntjes van de Awb te kleuren ten aanzien van de inrichting van de verzoekschriftprocedure, bijvoorbeeld door instrumenten te hanteren als de heropening van het onderzoek om (in een afzonderlijke, nadere uitspraak) te beslissen op het verzoek om schadevergoeding.10 Een ander voorbeeld is het doen van een tussenuitspraak, waarin de behandeling van een verzoek om schadevergoeding wordt geschorst onder het gelasten van een aktewisseling.11 Hieruit blijkt dat het bestuursprocesrecht zich op het punt van de behandeling van schadevergoedingsverzoeken ontwikkelt in de richting van het burgerlijk procesrecht.12 De huidige divergentie levert dan ook geen steekhoudend argument op.

Men zou, ten slotte, kunnen vrezen dat een exclusieve bevoegdheid van de bestuursrechter aanleiding zal geven tot een stormvloed van verzoeken, omdat de bestuursrechtelijke verzoekschriftprocedure laagdrempeliger is dan de civiele dagvaardingsprocedure. Daargelaten dat ik geen onbeheersbare aantallen verzoeken om schadevergoeding verwacht, heeft dit floodgates- argument geen betrekking op de merites van de voorgestelde wetswijziging maar slechts op de mogelijke (op voorhand als onwenselijk ervaren) gevolgen hiervan. Dit argument is voor mij dan ook geen reden om van wetswijziging af te zien, maar slechts grond om de nadelige gevolgen van een wetswijziging in te dammen, indien die zich na wetswijziging inderdaad zouden voordoen. Voor zover inderdaad grote hoeveelheden (weinig kansrijke) verzoeken zouden worden ingediend, kan altijd nog worden overwogen om de verzoekschriftprocedure minder laagdrempelig te maken. Het verhogen van het griffierecht voor zelfstandige verzoeken, het invoeren van griffierecht voor onzelfstandige verzoeken13 en/of het invoeren in de bestuursrechtelijke schadevergoedingsprocedure van een proceskostenveroordeling ten laste van de verzoeker hebben in dit verband goede kaarten.14 Ook deze vrees is voor mij dan ook geen beletsel voor de uitbreiding van de rechtsmacht van de bestuursrechter tot onrechtmatige informatieverstrekking.