10.3.1 Delegatie van bevoegdheden

De doelstellingen van burgerbegrotingen zouden het meest eenvoudig gerealiseerd kunnen worden als de bevoegdheid van de raad uit artikel 189 lid 1 Gemeentewet aan hen gedelegeerd zou kunnen worden. Op basis van dit artikel is de raad namelijk niet alleen bevoegd de begroting vast te stellen, maar heeft hij ook zeggenschap over de inhoud van de begroting. Bij dit voornemen stuit men echter op de meest evidente beperking uit het wettelijk kader, namelijk het verbod uit artikel 156 lid 2 sub c Gemeentewet om de bevoegdheid tot vaststelling van de begroting te delegeren. Zelfs als de raad het dus zou willen, zou hij de bevoegdheid uit artikel 189 lid 1 Gemeentewet niet mogen overdragen aan een burgerbegroting. De dualiseringswetgever heeft dit verbod niet expliciet gemotiveerd, maar aangenomen mag worden dat de wetgever overdracht van het budgetrecht in strijd achtte met de institutionele positie van de raad. Delegatie van het budgetrecht was ook niet mogelijk onder de Gemeentewet 1992. Die gemeentewetgever gaf wel een expliciete reden voor het delegatieverbod. Volgens de Memorie van Toelichting kon het budgetrecht niet worden overgedragen omdat een (territoriale) commissie die zelf zou beslissen over de verdeling van toegekende middelen over verschillende werkterreinen te veel een vierde bestuurslaag zou vormen.1 Dit argument is opvallend omdat het niet de nadruk legt op het belang van het budgetrecht voor de positie van de raad, wat wellicht voor de hand had gelegen. In plaats daarvan wordt de vrees voor de vorming van een vierde bestuurslaag gebruikt als rechtvaardiging.

Volgens de gemeentewetgever van 1992 konden (territoriale) commissies wel beschikken over een budgetbestedingsrecht. Daaronder werd de bevoegdheid verstaan om door de raad toegekend budget naar eigen inzicht te besteden. Commissies moesten bij het besteden van het budget binnen de grenzen blijven van de verdeling over de verschillende werkterreinen die de raad in de begroting had vastgelegd.2 Het karakter van het budgetbestedingsrecht is daardoor beperkter van aard dan het budgetrecht zelf. Onduidelijk is verder of de bevoegdheid moest worden gedelegeerd door de raad of dat het een bevoegdheid was waar (territoriale) commissies naar hun aard over beschikten. Als het gedelegeerd moest worden, dan lijkt artikel 189 lid 1 Gemeentewet de grondslag van de bevoegdheid te zijn, maar dit is allerminst zeker omdat het recht dus zoals gezegd beperkter van aard is dan het budgetrecht. Het is overigens de vraag of het budgetbestedingsrecht überhaupt nog bestaat. De dualiseringswetgever heeft er niets over opgemerkt terwijl het wel sterke overeenkomsten vertoont met de taak die het college sinds de dualisering heeft om de begroting uit te werken in de uitvoeringsinformatie. Het college heeft bij die taak enige ruimte voor een eigen afweging over de precieze besteding van middelen maar de besteding dient altijd gericht te zijn op het verwezenlijken van doelstellingen die de raad in de begroting heeft geformuleerd. Als het budgetbestedingsrecht nog bestaat, moet het geacht worden te liggen bij het college. De raad kan in dat geval überhaupt niet besluiten tot overdracht omdat het zijn bevoegdheid niet is.

Het moge ondertussen duidelijk zijn dat ook het college een belangrijke rol speelt bij de verdeling van middelen. Om te beginnen moet het college de raad jaarlijks op grond van artikel 190 lid 1 Gemeentewet een ontwerpbegroting (en meerjarenraming) aanbieden. Daarnaast is het zoals gezegd belast met het opstellen van de uitvoeringsinformatie waarin aan de begroting handen en voeten wordt gegeven. Het college heeft door middel van deze verplichtingen een behoorlijke invloed op de inhoud van de begroting en op de toewijzing van middelen aan beleid. In de praktijk is allereerst namelijk de inhoud van de ontwerpbegroting leidend voor de raad, niettegenstaande de bevoegdheid van de raad veranderingen in de ontwerpbegroting aan te brengen. Uit onderzoek op nationaal niveau van het Bureau Onderzoek en Rijksuitgaven van de Tweede Kamer blijkt dat het parlement jaarlijks gemiddeld slechts 0,1% van de uitgaven opgenomen in de rijksbegroting verschuift via amendementen.3 99,9% van de uitgaven opgenomen in de begrotingsvoorstellen van de regering blijft dus ongewijzigd.4 Deze resultaten zijn natuurlijk niet een-op-een over te nemen voor de gemeenten in Nederland, maar zelfs bij ruime schattingen is het redelijk te concluderen dat het overgrote deel van de ontwerpbegroting ongewijzigd door de raad wordt overgenomen.5 Daarbij moet wel bedacht worden dat de meerderheid van de gemeentelijke uitgaven gerekend moet worden tot één van de soorten verplichte uitgaven die hierna nog besproken worden. De raad zou daar geen andere bestemming aan kunnen geven en in die zin is het ook niet het college dat op deze uitgaven invloed uitoefent. Daarnaast stelt het college de ontwerpbegroting natuurlijk niet in een vacuüm op maar is de raad door middel van voorjaarsnota’s, raadsakkoorden, structuurvisies en andere beleidsdocumenten betrokken bij het maken van de keuzes die terugkomen in de ontwerpbegroting. Toch kan het college op grond van de verplichting om de uitvoeringsinformatie op te stellen ook zelfstandig belangrijke invloed uitoefenen over het verdelen van middelen over gemeentelijk beleid. Zoals gezegd wordt door de raad in de programma’s aangegeven welke middelen voor welk beleid beschikbaar worden gesteld. Soms zijn de beleidslijnen uit de programma’s echter zo breed, dat het feitelijke beleid niet uit de begroting valt af te leiden. In de uitvoeringsinformatie worden dan door het college de beleidslijnen uit de programmabegroting aan de hand van taakvelden vertaald naar concreet beleid.6 Een voorbeeld uit de programmabegroting voor 2018 van de gemeente Leiden kan dit verduidelijken. In het programma ‘Veiligheid’ is onder het beleidsterrein ‘sociale veiligheid’ als doel opgenomen het beperken van de criminaliteit. Er staan een aantal prestaties bij die geleverd moeten worden, waaronder de aanpak van fietsendiefstal.7 Hoe dit aangepakt moet worden, staat niet in de begroting. Moet er bijvoorbeeld meer cameratoezicht komen of meer blauw op straat? De raad kan natuurlijk het antwoord op deze vraag sturen door middel van een beleidsnotitie of moties, maar in de begroting zelf is het antwoord niet te vinden. Zolang de raad niet duidelijk heeft gemaakt hoe hij het beleid ingevuld wil zien, is het college in beginsel vrij om dit zelf te doen binnen het door de raad omschreven doel.

Als burgerbegrotingen zouden kunnen beschikken over de bevoegdheden van het college om de ontwerpbegroting en de uitvoeringsinformatie op te stellen, dan zouden zij een behoorlijke invloed kunnen uitoefenen op de verdeling van middelen. De vraag is dan ook of deze bevoegdheden door het college kunnen worden gedelegeerd. Op basis van wetgeving of jurisprudentie is er helaas geen eenduidig antwoord te geven. Wat ervoor pleit dat de bevoegdheden wél zouden kunnen worden overgedragen is dat artikel 165 Gemeentewet, de delegatiegrondslag voor bevoegdheden van het college, als uitgangspunt heeft dat delegatie mogelijk is. Daarnaast is er in het artikel geen lijst opgenomen van bevoegdheden die zich tegen overdracht verzetten, in tegenstelling tot de delegatiegrondslag voor bevoegdheden van de raad, namelijk artikel 156 Gemeentewet. Dit impliceert dat de wetgever in vergelijking met de raad het college meer ruimte heeft willen geven om zijn bevoegdheden over te dragen. Toch heeft de wetgever het college niet geheel vrijgelaten omdat net als voor de raad geldt dat er bevoegdheden zijn die naar hun aard niet kunnen worden overgedragen. In hoofdstuk vier is in detail behandeld wanneer dat het geval is, namelijk wanneer (a) de wetgever de bevoegdheid exclusief aan het college heeft willen toekennen, (b) de bevoegdheid van belang is voor de institutionele verhoudingen tussen het college en de andere gemeentelijke bestuursorganen of (c) voor het uitoefenen van de bevoegdheid een bijzondere legitimatie of taakomschrijving vereist is.8 In het geval van de bevoegdheid tot het opstellen van de ontwerpbegroting lijkt zich in ieder geval de eerste uitzonderingsgrond voor te doen. Onomwonden wordt in artikel 190 lid 1 Gemeentewet het college aangewezen als orgaan dat de ontwerpbegroting dient aan te bieden aan de raad. Dat specifiek het college bevoegd is gemaakt, is geen toeval. Het opstellen van de ontwerpbegroting is een ingewikkeld en technisch proces en het college beschikt als enige orgaan over de noodzakelijke kennis, informatie en organisatiekracht om dit tot een goed einde te brengen. Het college is daarmee ook het aangewezen orgaan om de raad in staat te stellen aan zijn verplichting uit artikel 189 lid 2 Gemeentewet te voldoen om een begroting vast te stellen die structureel en reëel in evenwicht is. Wanneer de ontwerpbegroting door een ander orgaan dan het college zou worden opgesteld, loopt de raad een behoorlijk risico een ontwerpbegroting aangeleverd te krijgen die niet aan de wettelijke eisen voldoet en die wellicht slecht uitvoerbaar is. Het is het meest waarschijnlijk dat de wetgever hiervoor geen ruimte heeft willen bieden en alleen het college bevoegd heeft willen maken de ontwerpbegroting op te stellen.

Met betrekking tot de bevoegdheid de uitvoeringsinformatie op te stellen, doen zich min of meer dezelfde omstandigheden voor. Ook het opstellen van de uitvoeringsinformatie is een technisch proces waar veel kennis en expertise voor nodig is en wat een van de belangrijkste redenen moet zijn geweest voor de wetgever om dit expliciet in artikel 186 lid 2 sub a Gemeentewet aan het college op te dragen. Daarnaast is het opstellen van de uitvoeringsinformatie ook van grote betekenis voor de institutionele positie van het college en zijn verhouding tot de overige gemeentelijke bestuursorganen. Het college vormt het dagelijks bestuur van de gemeente en is daartoe op grond van artikel 160 lid 1 sub a Gemeentewet bevoegd verklaard. Het college is daarnaast het eerstverantwoordelijke orgaan voor de uitvoering van het gemeentelijke beleid en de realisatie van de beleidsdoelstellingen die in de programmabegroting zijn opgenomen.9 Het opstellen van de uitvoeringsinformatie is voor het college een van de belangrijkste middelen om deze taken uit te voeren. Het stelt het college in staat middelen toe te kennen aan de uitvoering van het gemeentelijk beleid binnen de grenzen die de raad daarvoor in de programma’s heeft vastgesteld. Het stelt het college ook in staat met middelen binnen programma’s te schuiven wanneer de initiële verdeling ontoereikend of ongeschikt blijkt te zijn om bepaalde door de raad gestelde doelen te bereiken. Het opstellen van de uitvoeringsinformatie stelt hem met andere woorden in staat om te besturen. Op het moment dat het college deze bevoegdheid zou kunnen delegeren, dan zou een ander orgaan een van de belangrijkste bevoegdheden kunnen krijgen die bepaalt hoe het college het bestuur voert. Het is onwaarschijnlijk dat de wetgever daarvoor ruimte heeft willen bieden. Het is daarom het meest waarschijnlijk dat de aard van de bevoegdheid de uitvoeringsinformatie op te stellen zich verzet tegen overdracht.