8.3 Aanbevelingen tot wijziging van Titel 8.4 Awb

In het licht van het voorgaande geniet het mijn voorkeur om de bevoegdheid aan de bestuursrechter te geven om een bestuursorgaan te veroordelen tot vergoeding van schade als gevolg van het verstrekken van onjuiste of onvolledige informatie, mits de verstrekte informatie bestuursrechtelijk van aard is. Dit voorstel impliceert een bevoegdheid van de bestuursrechter om een oordeel uit te spreken over de onjuistheid en de onrechtmatigheid van de verstrekte informatie, én een bevoegdheid van de bestuursrechter om direct hieropvolgend te oordelen over de schadevergoeding die in verband daarmee verschuldigd is. Deze bevoegdheden passen in het systeem van de Awb, en zijn hierin op te nemen zonder dat de wet ingrijpend behoeft te worden verbouwd.

Sinds 1 juli 2013 bevat de Awb een zelfstandige verzoekschriftprocedure in Titel 8.4 (zie paragraaf 3.3). Deze procedure biedt al de mogelijkheid om een verzoek om vergoeding van schade als gevolg van een aantal – specifiek in de wet omschreven – schadeoorzaken aan de bestuursrechter voor te leggen (artikel 8:88 Awb en artikel 72a Vw 2000), althans, voor zover de bestuursrechter bevoegd is om daarvan kennis te nemen (artikel 8:89 lid 1 Awb en artikel 71a Vw 2000). In het algemene bestuursrecht biedt deze procedure op dit moment echter slechts soelaas voor zover het gaat om informatieverstrekking in de vorm van een appellabel besluit (paragraaf 3.3.2) dan wel in de vorm van een onrechtmatige handeling ter voorbereiding van een onrechtmatig besluit (paragraaf 3.3.3).1 Hiermee zijn de beperkingen die de figuur van het zelfstandig schadebesluit meebracht op het punt van de toegang tot de bestuursrechter iets verzacht (paragraaf 3.2.3).2 Niet langer kan alleen vergoeding van schade als gevolg van appellabele informatieverstrekking aan de burger worden voorgelegd. Ook informatieverstrekking die als voorbereidingshandeling van een appellabel besluit heeft te gelden, kan voorwerp van een schadevergoedingsverzoek zijn.

Van artikel 8:88 lid 1, aanhef en onder b, Awb zijn geen wonderen te verwachten, aangezien hiermee slechts een zeer beperkt deel van de geschillen over onjuiste informatieverstrekking onder de rechtsmacht van de bestuursrechter is gebracht (zie paragraaf 3.3.1-3.3.3). In de eerste plaats gaat het slechts om voorbereidingshandelingen, waarbij voor informatieverstrekking vooral kan worden gedacht aan communicatie tussen het bestuursorgaan en de aanvrager van een beschikking. Zelfstandige informatieverstrekking en posterieure informatieverstrekking, die plaatsvindt nadat het besluit is genomen, vallen buiten het bereik van de bepaling. Ten tweede is vereist dat niet alleen de voorbereidingshandeling maar ook het nadien genomen besluit onrechtmatig is. De rechtmatigheid van een besluit – dat wil in verband met de formele rechtskracht zeggen, een besluit dat niet is vernietigd, herroepen of ingetrokken en waarvan de onrechtmatigheid niet is erkend (paragraaf 3.4.2) – snijdt de pas af voor een schadevergoedingsverzoek, hoe onrechtmatig de voorbereidingshandeling op zichzelf ook is. Ten derde geldt dat de competentiegrens van € 25.000,- voor schadeoorzaken waarover de CRvB, de HR en de ABRvS als vreemdelingenrechter niet oordelen in de weg kan staan aan berechting door de bestuursrechter (zie artikel 8:89 lid 2 Awb).

Mijn voorstel is om de hiervoor genoemde beperkingen te laten vallen, voor zover het gaat om onjuiste informatieverstrekking over ‘het bestuursrecht’. Concreet komt dit voorstel erop neer dat in artikel 8:88 lid 1 Awb wordt bepaald dat de bestuursrechter bevoegd3 is om een bestuursorgaan te veroordelen tot vergoeding van schade die het gevolg is van het verstrekken van onjuiste of onvolledige informatie aan de burger over het bestuursrecht. Deze bepaling dient het bestuursrecht te omvatten voor zover dat (mede)bepalend is voor de rechtspositie van de burger,4 waaronder algemeen verbindende voorschriften (zoals wetten in formele en materiële zin), al dan niet appellabele besluiten (van algemene strekking) en beleid (in de vorm van een beleidsregel of vaste gedragslijn).

Voor het overige behoeft de Awb niet ingrijpend te worden gewijzigd.5 Daargelaten of het huidige artikel 8:88 lid 1, onderdeel b, Awb (al dan niet in gewijzigde vorm) gehandhaafd moet worden als onjuiste informatieverstrekking een afzonderlijke regeling krijgt, schuilen de andere benodigde wijzigingen slechts in artikel 8:88 lid 2 Awb, artikel 8:89 lid 2 Awb en artikel 8:95 Awb.

In artikel 8:88 lid 2 Awb is bepaald dat het eerste lid niet van toepassing is indien het besluit van beroep bij de bestuursrechter is uitgezonderd. Dit tweede lid kan niet van toepassing zijn op de nieuwe regeling voor onjuiste informatieverstrekking, nu daaronder ook informatieverstrekking over niet-appellabele onderwerpen valt (zoals algemeen verbindende voorschriften en beleid).

Mijn voorstel is voorts om de competentiegrens van artikel 8:89 lid 2 Awb van € 25.000,- te schrappen, in elk geval voor onjuiste informatieverstrekking. Dit is mogelijk door in artikel 8:89 lid 2 Awb te bepalen dat de bestuursrechter bij uitsluiting bevoegd is indien de schade wordt veroorzaakt door het verstrekken van onjuiste of onvolledige informatie als bedoeld in het nieuwe artikel 8:88 lid 1 Awb. Het handhaven van de hoofdregel dat de burgerlijke rechter bevoegd is in de gevallen waarover niet de CRvB, de HR of de ABRvS als vreemdelingenrechter oordeelt, is voor deze schadeoorzaak onwenselijk. In het huidige stelsel heeft de wetgever beoogd om een slechts uitzondering op deze regel te maken voor zaken waarin relatief lage schadebedragen aan de orde zijn.6 De bevoegdheid van de bestuursrechter voor zover de ge- vraagde vergoeding ten hoogste € 25.000,- bedraagt, is bedoeld om te voorkomen dat bij geringe schade achtereenvolgens bij twee rechters moet worden geprocedeerd (eerst de bestuursrechter en daarna de burgerlijke rechter). De bestuursrechter is geen uitsluitende bevoegdheid gegeven omdat de belanghebbende ook bij schade van een beperkte omvang redenen kan hebben om voor de burgerlijke rechter te procederen, bijvoorbeeld als het een complexe zaak of een samengestelde schadeoorzaak betreft.7 Deze argumenten gaan naar mijn mening niet op, omdat de bestuursrechter voldoende is toegerust om ook over complexe zaken en samengestelde schadeoorzaken te beslissen. Ik licht dit in paragraaf 8.4 toe. Naar mijn smaak mag de competentiegrens van € 25.000,- overigens geheel verdwijnen uit de wet, maar het uitwerken van die stelling gaat het bestek van dit boek te buiten. De geldende competentiegrens is daarom gehandhaafd in de navolgende concepttekst.8

Indien de rechter overeenkomstig de hiervoor geformuleerde conceptbepalingen oordeelt dat het bestuursorgaan gehouden is tot vergoeding van de schade die een belanghebbende heeft geleden als gevolg van het verstrekken van onjuiste of onvolledige informatie, wordt het schadevergoedingsverzoek geheel of gedeeltelijk toegewezen. In dit geval wordt het bestuursorgaan in het dictum van de uitspraak veroordeeld tot vergoeding van schade (artikel 8:95 Awb). In de motivering van de uitspraak ligt dan besloten dat onjuiste of onvolledige informatie is verstrekt, onrechtmatig is gehandeld en aansprakelijkheid voor (een deel van) de gestelde schade bestaat. Het is een kleine stap om de aanvullende bevoegdheid toe te kennen aan de bestuursrechter om deze oordelen – op verzoek van de belanghebbende – tot uitdrukking te brengen in het dictum van zijn uitspraak bij wijze van declaratoir. Een dergelijke bevoegdheid heeft bijvoorbeeld toegevoegde waarde indien de (totale) omvang van de geleden schade (nog) niet vaststaat en/of de toekomstige schade niet bij voorbaat kan worden begroot (op grond van artikel 6:105 BW). Een declaratoire uitspraak kan ook om andere redenen gewenst zijn (zie paragraaf 8.2, slot). Hiertoe kan een tweede lid worden toegevoegd aan artikel 8:95 Awb, waarvoor artikel 3:302 BW model kan staan.

De toekenning van de bevoegdheid om een verklaring voor recht uit te spreken zonder dat tevens een veroordeling tot schadevergoeding wordt uitgesproken, is eveneens een goed idee (zie paragraaf 8.2, slot), maar vergt een meer ingrijpende verbouwing van (Titel 8.4 van) de Awb. Hiertoe dient de bestuursrechter niet alleen kennis te kunnen nemen van verzoeken om schadevergoeding op grond van artikel 8:88 en 8:89 Awb en van bijbehorende onzelfstandige verzoeken ter verkrijging van een verklaring voor recht, maar ook van zelfstandige verzoeken. Hiervoor zijn wijzigingen van het huidige bestuursprocesrecht (dat vooral een besluitenprocesrecht is) nodig die het bestek van dit boek over de overheidsaansprakelijkheid voor onjuiste informatieverstrekking te buiten gaan.9