3.5.3 Het overzicht van baten en lasten

Het overzicht van baten en lasten is het eerste gedeelte van de financiële begroting en wordt vooral gezien als een samenvatting van de cijfermatige gegevens uit het programmaplan.1 Ten behoeve van de inzichtelijkheid in respectievelijk de overzichtelijkheid van de begroting bevat het overzicht per programma of (indien aanwezig) per programmaonderdeel een raming van de baten, de lasten en het saldo (art. 17 onder a BBV). Daarnaast bevat het overzicht van baten en lasten (net als het programmaplan) een overzicht van de geraamde algemene dekkingsmiddelen en het geraamde bedrag voor onvoorzien (art. 17 onder b BBV).

Hoewel het overzicht van baten en lasten primair financiële informatie bevat die ook uit het programmaplan te destilleren valt, is het op twee punten meer dan dat. Het eerste punt betreft de eventuele aanwending of vergroting van reserves. Uit bovengenoemde fmanciële gegevens moet het zogenaamde 'resultaat voor bestemming' worden afgeleid (art. 17 onder c BBV). Aan de hand van dit resultaat kan worden bepaald of het noodzakelijk en/of wenselijk is dat de gemeentelijke reserves worden aangesproken of dat deze met het oog op toekomstige ontwikkelingen worden vergroot. In het overzicht van baten en lasten moeten eventueel beoogde toevoegingen en onttrekkingen aan de reserves per programma worden aangegeven. Om het overzicht van baten en lasten compleet te maken, dient ook een geraamd resultaat ná bestemming (dat wil zeggen na toevoeging of onttrekking aan reserves) gegeven te worden (art. 17 onder e BBV). Deze onttrekkingen of toevoegingen aan de reserves kunnen niet worden gevonden in het programmaplan. De autorisatie van het aanwenden van de reserves vindt dan ook plaats door middel van de vaststelling van het overzicht van baten en lasten.

Het overzicht van baten en lasten vervult een tweede bijzondere rol waar het gaat om raadsbesluiten tot wijziging van de begroting. Wanneer een programma(onderdeel) tijdens een begrotingsjaar wijziging behoeft, kan de raad volstaan met het wijzigen van het overzicht van baten en lasten. Het programmaplan en de daarin opgenomen programma's hoeven dus niet te worden gewijzigd. Opvallend is dus dat de koppeling tussen fmanciën en beleid, waarop in de toelichtende stukken bij het BBV zo zwaar wordt ingezet, bij een begrotingswijziging van ondergeschikt belang is. De Nota van Toelichting merkt wel op dat wanneer de begrotingswijziging het gevolg is van een ingrijpende wijziging van het beleid, dit op de een of andere wijze (bijvoorbeeld aan de hand van een Voorjaarsnota of iets van die strekking) aan de gemeenteraad moet worden voorgelegd.

Art. 18 BBV bepaalt overigens dat bij begrotingswijzigingen per programma(onderdeel) moet worden aangegeven wat de wijziging en wat het nieuwe geraamde bedrag is. Hiermee wordt afgeweken van art. 13CV 95 dat bepaalde dat het algemeen bestuur (i.e. de gemeenteraad) het dagelijks bestuur onder strikte voorwaarden kon machtigen tot het overschrijven van begrotingsbedragen tussen verschillende functies.2 Volgens de Nota van Toelichting bij het BBV houdt deze wijziging verband met de verwachting dat de programmabegroting minder programmaonderdelen kent dan een vroegere begroting functies kende. Kennelijk vond de regering het nodig een soort compensatie te bieden voor het mogelijke gebrek aan allocerend karakter van programmabegrotingen die een beperkt aantal programma's en/of -onderdelen bevatten.

Het overzicht van baten en lasten heeft een toelichting. Deze toelichting bevat op grond van art. 19 BBV ten minste het gerealiseerde bedrag van het voor-vorige begrotingsjaar, het geraamde bedrag (na eventuele wijzigingen) van het vorige begrotingsjaar3 en het geraamde bedrag van de voorliggende begroting (art. 19 onder a BBV). Verder moet worden aangegeven wat de gronden zijn waarop de bovengenoemde ramingen zijn gebaseerd en moet worden aangegeven wat de oorzaken van eventuele aanmerkelijke verschillen met de voorgaande jaren zijn (art. 19 onder b BBV). Tot slot bevat de toelichting een overzicht van de geraamde incidentele baten en lasten (art. 19 onder c BBV). Deze bepaling, die nieuw is ten opzichte van de CV 95, is volgens de Nota van Toelichting vooral van belang voor een beoordeling van de fmanciële positie van een gemeente en de flexibiliteit van haar begroting op de langere termijn. Hoewel het begrip incidenteel door de besturen van gemeenten nader moet worden ingevuld, zouden baten en lasten met een maximale looptijd van drie jaar volgens de Nota van Toelichting geacht kunnen worden incidenteel te zijn.4

Ten aanzien van de toelichting op het overzicht van baten en lasten en de toelichting op de uiteenzetting van de financiële positie (zie paragraaf 5.4) moet nog het één en ander worden opgemerkt. Het feit dat het gemeentebestuur verplicht is zo'n toelichting op te stellen blijkt niet alleen uit art. 19 BBV, maar ook uit het algemene art. 7 BBV waarin de toevoeging "en de toelichting" na "het overzicht van baten en lasten" en na "de uiteenzetting van de fmanciële positie" in lid 3 onder zowel a als b voorkomt. Het programmaplan en de paragrafen behoeven gezien hun opzet niet in eerste instantie een toelichting. Dat het BBV toelichtingen op de beide andere (meer cijfermatige) documenten eist, is niet onbegrijpelijk. Het is opmerkelijk dat de toelichtingen door hun plaats in art. 7 lid 3 BBV deel uitmaken van de fmanciële begroting die weer deel uitmaakt van de begroting. Betekent dit dan dat als de Gemeentewet eist dat de begroting zal worden vastgesteld, deze vaststelling zich ook uitstrekt tot de toelichting?

Er zijn hieromtrent ruwweg drie mogelijkheden. De eerste is dat de toelichtingen op grond van een zeer letterlijke interpretatie van art. 7 lid 3 BBV inderdaad tot de begroting behoren en dus moeten worden vastgesteld door raad of staten. De tweede mogelijkheid is dat een toelichting naar haar aard geen onderdeel uitmaakt van het document waarop zij betrekking heeft, waardoor toelichtingen dus niet hoeven te worden vastgesteld. De derde optie (een combinatie van de eerste twee) is dat de toelichtingen wel tot de begroting in de zin van het BBV behoren, maar niet tot de begroting in de zin van de Gemeentewet, waardoor een eventuele vaststelling ervan geen juridische consequenties heeft.

De laatstgenoemde optie is mijns inziens de minst aantrekkelijke. Het verband dat bestaat tussen het BBV en de wetten waarop het berust, kan niet zomaar worden doorbroken. Dit verband blijkt uit de delegatiebepaling van art. 186 Gemeentewet waarin staat dat de begroting wordt "ingericht overeenkomstig bij of krachtens algemene maatregel van bestuur te geven regels". Uit de considerans van het BBV mag worden afgeleid dat het BBV de AMvB is waarnaar in art. 186 Gemeentewet wordt verwezen. Het ligt dan ook voor de hand om te veronderstellen dat de in het BBV opgevoerde begroting in ieder geval in de kern dezelfde is als de begroting die voorkomt in de wetten waarop het BBV berust.

Blijft over de keuze tussen de eerste twee opties. De eerste optie is misschien bij een zeer letterlijke lezing van het BBV de juiste, maar blijft toch merkwaardig. Het zou kunnen betekenen dat de toelichting het karakter van een rechtshandeling zou krijgen die mijns inziens niet strookt met het karakter van een toelichting. Zoals een Memorie van Toelichting geen wet(svoorstel) is en een Nota van Toelichting geen algemene maatregel van bestuur is, zo zou de toelichting op de begroting zelf geen begroting zijn. De daarin opgenomen teksten kunnen maatgevend zijn voor de interpretatie van de begroting, maar vormen mijns inziens zelf niet een door de raad geautoriseerde rechtshandeling. Het opnemen van de toelichting in de daadwerkelijke begroting zou bovendien een niet nader toegelichte verandering ten opzichte van het verleden betekenen. Art. 10CV 95 noemde de toelichting namelijk niet als onderdeel van de begroting.5

De meest voor de hand liggende interpretatie van art. 7 lid 3 BBV is toch dat de daarin genoemde toelichtingen niet tot de begroting behoren, omdat een tegenovergestelde interpretatie het karakter van een toelichting zou ontkennen. Mijns inziens houdt het opnemen van de zinsnede "en de toelichting" in art. 7 lid 3 BBV dus niet zozeer verband met een wijziging ten opzichte van de CV 95, als wel met slordige regelgeving. Deze stelling wordt ondersteund door het gegeven dat de Gemeentewet in art. 190 lid 1 de begroting en de toelichting afzonderlijk noemt.