3.5.4 Rapporten naar aanleiding van incidenten in de semipublieke sector

Vooral in 2012 en 2013 werd steeds vaker gesproken van “incidenten” in de semipublieke sector en “falend bestuur en toezicht” bij semipublieke instellingen, met name bij zorginstellingen, woningcorporaties en scholen. De Tweede Kamer besloot in 2012 een parlementaire enquête in te stellen naar het stelsel van de volkshuisvesting, het interne en externe toezicht, en de positie van de huurders bij woningcorporaties.1 In april 2013 werd de parlementaire enquêtecommissie Woningcorporaties geïnstalleerd die in 2014 rapport uitbracht aan de Tweede Kamer.2 In dit rapport werd geconstateerd dat incidenten in de onderzochte gevallen zijn terug te voeren op zowel gebrekkige interne als externe governance. Wat betreft interne governance valt op dat in veel gevallen sprake is van een dominante bestuurder met teveel macht en een zwakke raad van commissarissen, aldus de enquêtecommissie.3 Het kabinet achtte het nodig om te bezien hoe het interne toezicht in de woningcorporatiesector, maar ook in andere semipublieke sectoren (zorg en onderwijs) kon worden versterkt, hoe de rol van inspecties en de kwaliteit van medezeggenschap in deze sectoren kon worden verbeterd, maar ook hoe “goed gedrag” van het bestuur en de raad van toezicht in de semipublieke sector kon worden gestimuleerd.

In mei 2013 werd door de Minister van Economische Zaken de “Commissie Maatschappelijk verantwoord bestuur en toezicht in de semipublieke sector” (de “Commissie Behoorlijk Bestuur” of de “Commissie Halsema”) ingesteld. De Commissie Halsema had tot taak gedragsregels op te stellen voor professioneel en ethisch verantwoord handelen van bestuurders en toezichthouders in de semipublieke sector. Op 11 september 2013 bracht de Commissie haar rapport “Een lastig gesprek” uit, waarin aanbevelingen waren opgenomen die zijn gericht op het gedrag, het elkaar aanspreken op gedrag en het creëren van een meer open cultuur binnen semipublieke organisaties.4 De Commissie Halsema meende onder meer dat er een wettelijke taakomschrijving voor leden van de raad van toezicht van stichtingen en verenigingen moet komen, die vergelijkbaar is met de taakomschrijving van commissarissen van een NV of BV. Bovendien meende de Commissie Halsema dat werknemers en bij de sector betrokken burgers via voordrachtsrechten invloed moeten hebben op het toezichthoudend orgaan. De voor de sector verantwoordelijke Ministers dienen volgens de Commissie Halsema meer bevoegdheden krijgen, zoals de mogelijkheid om: (1) bestuurders te ontslaan via de gewone rechter (op grond van wanbeheer (artikel 2:298 BW); en (2) een enquête te starten bij de Ondernemingskamer. Tot slot adviseerde de Commissie Halsema om civielrechtelijke aansprakelijkheid van bestuurders en toezichthouders verder aan te scherpen.

In november 2013 volgden min of meer gelijktijdig de officiële kabinetsreactie op het rapport van de Commissie Halsema en een brief van de Minister van Veiligheid en Justitie.5

Het kabinet was het eens met de Commissie Halsema dat bezien moest worden of aan de voor de sector verantwoordelijke Ministers meer bevoegdheden gegeven konden worden, zoals het toetsen van de geschiktheid van bestuurders en toezichthouders, en voorts of aan de desbetreffende Ministers de mogelijkheid gegeven moest worden om – onder bijzondere omstandigheden – interne toezichthouders te schorsen en te ontslaan. Het kabinet achtte sectorwetgeving hiervoor het meest geschikt.

De Minister van Veiligheid en Justitie reageerde in zijn brief vanuit aansprakelijkheidsoptiek: hij ging in op de voorgenomen aanpak ten aanzien van de aansprakelijkheid van bestuurders en toezichthouders van instellingen in semipublieke sectoren. Hij kondigde aan dat het kabinet de wettelijke positie en taakvervulling van interne toezichthouders bij stichtingen en verenigingen wilde verduidelijken en zo de drempel tot aansprakelijkheidstelling of ontslag van wanpresterende bestuurders en toezichthouders verlagen. De Minister wilde de reikwijdte van artikel 2:9 BW uitbreiden middels een wetsvoorstel. De Minister merkte op dat in semipublieke sectoren private instellingen zoals scholen, ziekenhuizen en woningcorporaties publieke taken verrichten. In semipublieke sectoren zijn vaak stichtingen actief, waardoor er geen kiezers, leden of aandeelhouders zijn die invloed kunnen uitoefenen op het bestuur. Bij gebreke aan externe druk is het des te belangrijker dat er een goed functionerende interne toezichthouder is die het bestuur zo nodig tot de orde kan roepen, om een goede dienstverlening in het publieke belang te waarborgen, aldus de Minister.

Ondertussen verschenen, mede naar aanleiding van de parlementaire enquête naar misstanden bij woningcorporaties, verschillende rapporten over governance in de semipublieke sector. Zo stelde de Algemene Rekenkamer in juni 2014 een rapport op ter ondersteuning van de enquêtecommissie, waarin als belangrijke elementen voor good governance genoemd werden: integriteit, onafhankelijke taakuitoefening en een transparante verantwoording daarover.6

In mei 2014 bood de WRR het Rapport ‘Van tweeluik naar driehoeken’ (Rapport WRR 2014) aan de Regering aan.7 In dit Rapport constateerde de WRR dat niet alleen woningcorporaties, maar ook zorginstellingen en onderwijsinstellingen, hun interne tegenspraak niet goed hebben georganiseerd.8 Het rapport richtte zich op het verbeteren van het interne toezicht en de interne tegenmacht bij deze semipublieke instellingen en was daarmee een vervolg op het Rapport van de Commissie Halsema.

De WRR merkte op dat veel onderzoekers en beleidsmakers in reactie op de incidenten in de semipublieke sector enerzijds pleiten voor strengere regulering (aangescherpt extern toezicht, aansprakelijkheid, ministeriële bevoegdheden) en anderzijds voor meer professionalisering (opleiding, gedragscodes en overleg). Wat volgens de WRR in het debat nog ontbreekt, is de aandacht voor de versterking van interne checks and balances binnen semipublieke instellingen, in de zin van het bieden van tegenwicht. Veel van die ontsporingen zijn niet, of niet alleen, te wijten aan bewust malafide gedrag van bestuurders, maar vaak ook aan een gebrek aan tegenspraak van al te bevlogen bestuurders.9

De WRR besprak “three lines of defense”: het bestuur, de raad van toezicht en derde partijen (belanghebbenden of andere betrokkenen). Aangezien collegabestuurders een belangrijke tegenspeler zijn, pleitte de WRR voor een meerhoofdig (collegiaal) bestuur. De raad van toezicht is volgens de WRR in het huidige tweeluik de primaire tegenspeler van de professionele bestuurders. De raad van toezicht kan bestuurders ter verantwoording roepen en ingrijpen, maar kan daarbij hulp gebruiken van derde partijen.10 De WRR adviseerde dat het bestuur en raad van toezicht dienen te zorgen voor interne checks and balances, eventueel met hulp van brancheorganisaties en verenigingen van interne toezichthouders die criteria kunnen opstellen. Externe toezichthouders dienen de voortgang van instellingen en sectoren bij het versterken van de interne checks and balances te monitoren, aldus de WRR. Indien zelfregulering te weinig oplevert, dient het kabinet zelf een kader voor good governance op te stellen.

In zijn reactie liet het kabinet weten het eens te zijn met de opmerking van de WRR dat het initiatief voor betere governance in de eerste plaats bij instellingen en sectoren zelf ligt.11 Het kabinet ondersteunde voorts het pleidooi van de WRR om externe toezichthouders meer aandacht te laten besteden aan de interne checks and balances van semipublieke instellingen en zegde toe in wet- en regelgeving waar nodig randvoorwaarden vast te leggen. Het kabinet meende voorts dat het van belang is om de contacten tussen intern en extern toezicht versterken. Interne toezichthouders werden opgeroepen om externe toezichthouders vaker te informeren: in elk geval in situaties waarin zij zorgen of ernstige twijfels hebben over kwaliteit van dienstverlening of de financiële toestand van een organisatie. Het interne toezicht is tot nu toe doorgaans niet verplicht om de desbetreffende inspectie te informeren over risicovolle zaken, aldus het kabinet. Bovendien werd opgemerkt dat de Minister van OCW voornemens is bij wet vast te leggen in welke gevallen de interne toezichthouder van een onderwijsinstelling de Inspectie voor het Onderwijs moet informeren over zaken die hij tijdens de uitoefening van zijn toezichtrol tegenkomt en dat de Minister voor Wonen en Rijksdienst zal gaan regelen dat de raad van toezicht van een woningcorporatie en de externe toezichthouders elkaar informeren.