2.1.1 Sturing aan de hand van beleidsinstrumenten

Hufen en Koppenjan1 passen een selectie van beleidsinstrumenten toe waarbij zij een viertal bestuurskundige benaderingen van sturing en overheidsstrategie hanteren.

In de rationele benadering wordt een direct verband gelegd tussen de oorzaken van het probleem enerzijds en de oplossing(en) anderzijds. Kernwoorden in deze benadering zijn effectiviteit en efficiëntie. Er is een groot vertrouwen in een adequate probleemformulering, daarop te baseren keuze van beleidsinstrumenten en de werking van het in te zetten beleidsinstrumentarium. Het uitgangspunt van de rationele benadering is stuurbaarheid en beïnvloeding van de keuzes van actoren. Overigens gaat het veelal niet om een zuivere rationele benadering, omdat er ook ruimte is voor de specifieke context van een probleem, de situatieafhankelijkheid van de effectiviteit en efficiëntie van een beleidsinstrument, en het gegeven dat beleid meestal gevoerd wordt in een netwerk van actoren waarbij er tussen de overheid als sturende actor en de te beïnvloeden actor(en) geen één-op-één relatie bestaat. De rationele benadering van de instrumententheorie is onder meer uitgewerkt door Bressers en Klok2 en door Ringeling.3

Een andere belangrijke stroming stelt centraal dat naast de inhoud van het beleid en de bepaling van het probleem, de beleidsdoelen en het daarop in te zetten instrumentarium, ook het beleidsproces van groot belang is en het netwerk waarbinnen moet worden geopereerd. In veel situaties verkeert de overheid in een netwerk van actoren, waardoor de ideaaltypische rationele benadering van sturing en beleidsinstrumentatie bemoeilijkt wordt. Netwerksturing kan plaatsvinden onder de voorwaarde dat relevante actoren op een goede manier worden betrokken bij de problematiek, niet alleen bij de keuze van de in te zetten instrumenten, maar ook in een eerder stadium bij de bepaling en analyse van het probleem. Netwerksturing veronderstelt dat op voorhand niet vaststaat wat de uitkomsten ervan zullen zijn, en veiligheid voor de betrokken actoren in die zin dat gewaarborgd is dat uiteindelijk in voldoende mate met voor hun centrale belangen rekening zal worden gehouden.5

Een andere manier van sturing vindt plaats als de overheid tracht actoren aan te spreken op maatschappelijke verantwoordelijkheden en collectief gedeelde waarden. In deze benadering wordt niet uitgegaan van dwang door de overheid bij het proberen te realiseren van beleidsdoelen, maar veel meer van zelfregulering, morele normen of overtuigingskracht van de overheid als zender van beleidsboodschappen. Beleidsinstrumenten staan in deze benadering minder centraal, omdat het in beginsel gaat om (gezamenlijke) probleemomschrijvingen en bijpassende oplossingsrichtingen.6

Net als in de rationele sturingsbenadering is er bij sturing op afstand een sterk accent op een eenduidige analyse van probleem, doel en daarvoor in te zetten instrumenten, waarbij in afwijking daarvan de actoren in het ‘doelsysteem’ actief worden betrokken bij de probleemanalyse en de instrumentatie. Als sturingsinstrumenten worden in deze benadering vooral publieke of privaatrechtelijke constructies als convenanten, contracten, prestatieafspraken en publiek-private samenwerkingsvormen ingezet. Sturing op afstand kan de vorm aannemen dat de overheid zich terugtrekt op haar beleidsvormende rol en de uitvoering van het beleid overlaat aan dan wel samen oppakt met de meest betrokken maatschappelijke actoren.7