2.1.2 Typologie van beleidsinstrumenten

Geïnspireerd op Etzioni’s zogenoemde machtstypologie met dwang, ruil en overtuiging als soorten instrumenten,1 kan de volgende driedeling in categorieën instrumenten worden gemaakt: wet- en regelgeving, ruil en overtuiging. In plaats van Etzioni’s categorie dwanginstrumenten wordt de ruimere categorie van wet- en regelgeving onderscheiden. Die indeling doet recht aan het feit dat wet- en regelgeving niet gelijk te stellen is met dwang, omdat wet- en regelgeving ook vaak vrijheden, rechtszekerheid en rechtsgelijkheid verschaft.2

De rijksoverheid legt in verschillende soorten wet- en regelgeving vast welke wettelijke voorschriften op een bepaald beleidsterrein gelden. Voorbeelden zijn wetten, algemene maatregelen van bestuur en ministeriële regelingen. In de praktijk hebben ook beleidsregels, die een nadere invulling door het betreffende bestuursorgaan van zijn bevoegdheid of van door hem toe te passen normen zijn, veelal de werking van voorschriften.3 Wettelijke voorschriften geven de kaders voor het handelen van de betrokkenen aan. In de gevallen dat aan wet- en regelgeving sancties verbonden zijn (bijvoorbeeld financiële boetes of het intrekken van een erkenning) heeft het instrumentarium het karakter van een dwanginstrument.

Typerend voor wet- en regelgeving is het verticale karakter: de voorschriften worden door een hiërarchisch hogere instantie (zoals een orgaan van de rijksoverheid) opgelegd aan andere actoren (zoals besturen van onderwijsinstellingen). Een ander kenmerk is de vaak lange tijd die het tot stand komen van wet- en regelgeving vergt vanwege de vele inhoudelijke en procedurele eisen waaraan de totstandkoming moet voldoen. Voordelen van wet- en regelgeving zijn de democratische legitimatie, het generiek bereik (rechtsgelijkheid), het niet-vrijblijvend karakter en de rechtszekerheid door de afdwingbare naleving en handhaving. Daar staat tegenover dat het beperkte differentiërend vermogen, het (als zodanig vaak ervaren) onsympathieke, dwingende karakter en de remmende invloed op creativiteit (bureaucratie) nadelen zijn van wet- en regelgeving.

Ruil als prototype van beïnvloeding is gebaseerd op het bezit van of de controle over bepaalde goederen of diensten, waarover een ander juist niet beschikt maar wel nodig heeft voor het verwezenlijken van de eigen doelen. Voorbeelden van ruilinstrumenten zijn subsidies en doeluitkeringen, maar ook convenanten, overeenkomsten en herenakkoorden.

Binnen deze categorie valt de ruil van geld of de vereenvoudiging van procedures (van de overheid) voor diensten (van de kant van de aanbiedende instellingen). De universiteiten en hogescholen streven erkenning na door de overheid en door een hoge vermelding op de verschillende rankings met als doel veel, tegen kostprijs studerende, internationale studenten aan te trekken. De rijksoverheid wil Nederland promoten als kenniseconomie en heeft daarvoor het wervende aanbod van de instellingen voor hoger onderwijs nodig. Ruil veronderstelt daarmee een min of meer evenwichtige relatie tussen de betrokken partijen, zonder dat sprake hoeft te zijn van hetzelfde probleem. Ook de doelen die partijen hebben hoeven niet overeen te komen (kruislingse doelen). In het privaatrecht is het niet ongebruikelijk dat op basis van een veelheid aan motieven overeenstemming tussen partijen bereikt wordt over de prijs van de ruil. Het publiekrecht vereist echter bijvoorbeeld in geval van wetgeving, dat doelen overeenkomen.4

Het wederzijdse commitment van beide partijen en de mogelijkheden voor flexibiliteit en maatwerk vormen de voordelen die het ruilinstrumentarium biedt. Eén van de nadelen is dat door het sluiten van compromissen een beleidslijn kan worden gekozen die niet het meest effectief en efficiënt is.5 Ook zijn aan ruil de mogelijkheid van uitstel van beslissingen, onoverzichtelijkheid en onduidelijkheid verbonden. Mede door een zekere vrijblijvendheid van het instrumentarium kan de waarborging van de implementatie problemen opleveren. Tot slot is ook de uitsluiting van partijen die niet bij de ruil zijn betrokken een nadeel: ruil heeft vaak een particularistisch karakter in de zin dat de direct betrokken (vragende en aanbiedende) partijen samen een regeling overeenkomen, terwijl andere (indirect) betrokkenen buiten de invulling van die regeling blijven. Het is echter wel mogelijk dat die andere betrokkenen met (negatieve) consequenties van de ruil worden belast (afwenteling), maar ook dat ze worden gecompenseerd.6

Bij overtuiging als instrument gaat het om normatieve beïnvloeding van actoren. Kenmerkend is de overdracht van informatie over (visies op) gewenst of ongewenst gedrag. Dat kan zowel eenzijdig worden toegepast door bijvoorbeeld overheidsvoorlichting, morele sanctionering en het maken en publiceren van prognoses, of meerzijdig worden toegepast door bijvoorbeeld het entameren van discussie, het voeren van overleg en het inschakelen van en lobbyen via andere actoren binnen het beleidsveld (stake-holders).

Voordelen van overtuigingsinstrumenten zijn het hoge commitment dat ze opleveren, met een hoge intrinsieke motivatie van de actoren en een daarmee gepaard gaande hoge effectiviteit van het beleid. Andere voordelen zijn de vrij lage kosten, het geringe bureaucratische gehalte, de flexibiliteit, de snelle inzetbaarheid en het sympathieke karakter van het instrument. Een nadeel van overtuigingsinstrumenten is de afhankelijkheid van de medewerking en motivatie van de beoogde actoren. Hierdoor is het overtuigingsinstrumentarium niet geschikt voor impopulaire maatregelen. Verder is het bereik beperkt, waardoor onder meer de kans ontstaat dat binnen de doelgroep (onwenselijke) verschillen ontstaan. Belangrijkste nadeel is dat de informatie veelal al bekend is bij de te overtuigen doelgroep maar dat de argumenten niet overtuigend zijn. Informatie over eventuele sancties draagt dan bij aan de effectiviteit van het instrument. Gezags- en reputatieverlies kunnen de kracht van overtuigingsstrategieën aantasten.