2.1.0 Introductie

In veel gevallen treedt de overheid op om een bepaald doel te bereiken of wordt door haar wetgeving ontwikkeld in antwoord op een geconstateerd maatschappelijk probleem. Redenen kunnen bijvoorbeeld zijn: het bereiken van doeleinden op het gebied van gelijkheid en rechtszekerheid en – vanuit economische motieven – het corrigeren van marktfalen (welvaartsverdeling).1 Daarmee bestaat een wezenlijk deel van de functie van de overheid, ‘de instantie die binnen een omschreven domein (gebied of sector) met gezag bindende beslissingen neemt en handhaaft’,2 uit het voorbereiden, bepalen en uitvoeren van het beleid namens en voor de samenleving op het grondgebied. Beleid kan worden gedefinieerd als een bepaald antwoord op een bepaald probleem of een complex van beslissingen en daarmee samenhangende handelingen (of niet-handelingen) van een actor ten aanzien van een probleem of een doelgroep.3

Indien een maatschappelijk probleem (overheids)ingrijpen rechtvaardigt, moet worden vastgesteld met welk(e) beleidsinstrument(en) het probleem zo goed mogelijk wordt opgelost. De overheid staan verschillende typen beleidsinstrumenten ter beschikking. Schram4 hanteert in zijn studie bijvoorbeeld een indeling in formele en informele beleidsinstrumenten. Formele beleidsinstrumenten worden omschreven als instrumenten met ‘een publieke erkenning, een aanvaarde toepassing, ze zijn ingeburgerd’. Het gaat onder meer om heffingen, subsidies, ge- en verboden. Onder informele instrumenten worden instrumenten verstaan die vooral gericht zijn op het ‘beïnvloeden van machtsposities, het forceren van een beslissing, het over de streep trekken en onder druk zetten van de tegenpartij of het rekken van onderhandelingen’. Voorbeelden van informele instrumenten zijn informatie verstrekken, advisering, overleg en onderhandeling. De scheidslijn tussen formele en informele instrumenten is niet zwart-wit en ook situatieafhankelijk.

Fenger en Klok5 hanteren een andere indeling: directe beïnvloeding versus gedragsbeïnvloeding. Het type beleidsinstrumenten, dat direct is gericht op het tot stand brengen van een bepaald resultaat of bepaalde situatie wordt ‘overheidsproductie’ of ‘overheidsvoorziening’ benoemd. Voorbeeld is het bouwen van een waterkering om het land tegen de zee te beschermen. In de meeste gevallen zullen de beleidsdoeleinden echter alleen kunnen worden bereikt door een vorm van beïnvloeding van activiteiten van actoren in het beleidsveld. Deze op gedragsbeïnvloeding gerichte instrumenten worden onderverdeeld in juridische, economische, communicatieve en fysieke beleidsinstrumenten.6

Overigens kan de overheid ook besluiten om juist geen actie te ondernemen om bepaalde doeleinden te bereiken (‘laissez-faire’), bijvoorbeeld omdat van de maatschappelijke krachten (markt, particulier initiatief, zelfredzaamheid burgers) meer baat wordt verwacht.

De juridische instrumenten formuleren concrete gedragsnormen, vanuit bepaalde beginselen en waarden. Met dit type instrumenten (wettelijke voorschriften, verordeningen en vergunningen) wordt het te beïnvloeden gedrag van de doelgroep expliciet en rechtens verplicht, verboden of toegestaan. Door middel van een verordening wordt bijvoorbeeld het parkeren in een bepaald deel van de binnenstad verboden.

Met het inzetten van economische instrumenten wordt geprobeerd bepaalde voor- en nadelen die aan bepaalde keuzemogelijkheden zijn verbonden te beïnvloeden, door de (financiële) consequenties van deze alternatieven te veranderen. De doelgroep wordt gestimuleerd in vrijheid te kiezen het gewenste gedrag te vertonen, of te betalen voor ongewenst gedrag. Het gaat dan bijvoorbeeld om het inzetten van een heffing, waardoor het tegen betaling toegestaan is korte tijd te parkeren in een gebied waar dat zonder betaling verboden is. Maar ook het opleggen van een boete beoogt gedrag te beïnvloeden.

Tegelijkertijd worden financiële instrumenten ingezet om de kosten die verbonden zijn aan de dienstverlening te dekken en een ongeremde vraag ernaar te voorkomen. Het is dan niet zozeer van belang voor welk doel de prijs wordt geheven, maar hoe hoger de prijs is, hoe geringer de vraag zal zijn. Zo brengt de overheid bijvoorbeeld leges in rekening voor de behandeling van aanvragen voor de toekenning van een inreisvisum of een verblijfsvergunning voor internationale studenten, en brengen onderwijsinstellingen minimaal de kostprijs in rekening voor het onderwijs dat ze hen aanbieden.

Afgeleid van bovenstaande overwegingen luiden de op de derde deelvraag betrekking hebbende hypothesen:

Communicatieve beleidsinstrumenten worden door de overheid ingezet als zij wil proberen via het overdragen van informatie het gedrag van burgers te wijzigen, door de kennis of de waardering van bepaalde keuzemogelijkheden te veranderen. Middel om dit doel te bereiken is bijvoorbeeld het gebruik van publicatieborden die bezoekers van de binnenstad moeten bewegen de auto aan de rand van de stad op het transferium te parkeren om van daaruit verder te reizen met een goedkope en frequent rijdende stadsbus. Fysieke instrumenten veranderen niets in de achterliggende wetgeving, economische afweging of de informatie van burgers, maar proberen wel het gedrag van burgers te beïnvloeden: het afsluiten van een weg maakt het inrijden en daarmee het parkeren onmogelijk; vangrails voorkomt een botsing met een tegenligger.

Binnen de hierboven beschreven indeling in vier typen beleidsinstrumenten die gericht zijn op gedragsbeïnvloeding worden verschillende vormen onderscheiden.

Een belangrijk indelingscriterium van beleidsinstrumenten is of zij op een ieder of op een specifieke groep of individuele actor zijn gericht. De specifieke, individuele instrumenten laten doorgaans meer ruimte voor maatwerk (fine timing). Hierdoor kan beter worden ingespeeld op een bijzondere positie, de omstandigheden en wensen van de betreffende actoren.7 Algemene instrumenten zijn bijvoorbeeld een wet of een algemeen verbindende plaatselijke verordening; voorbeelden van een individueel instrument zijn een heffing, boete, aanwijzing, vergunning en meer in het algemeen, een beschikking.

Bij beperkende instrumenten is het effect dat de gedragsmogelijkheden worden verkleind, terwijl met verruimende beleidsinstrumenten wordt geprobeerd de gedragsmogelijkheden van de leden van de doelgroep te vergroten. Het gebruik van automatische toegangspoorten die het zwart rijden in het openbaar vervoer onmogelijk moeten maken is een voorbeeld van een beperkend instrument, terwijl bijvoorbeeld een subsidieregeling een instrument is dat de mogelijkheden van de ontvanger verruimt.