3.2.5.3 Structuring "grotere rol voor gemeentelijke belastingen (invoering van een Gewerbesteuer?)

Eind 2014 is in Nederland een discussie opgelaaid of er meer heffingsbevoegdheden op gemeentelijke niveau neergelegd zouden moeten worden. Nederland heeft het laagste aandeel decentrale belastingen van de OESO- landen. Gezien de grotere rol die de gemeenten na de decentralisaties de afgelopen jaren spelen, zou het volgens de staatssecretaris passen om de gemeente zelf meer heffingsbevoegdheden te geven en minder uit te keren vanuit het gemeentefonds.1 In de novelle bij het belastingplan 2016 geeft de staatssecretaris aan dat “het kabinet nog voor de zomer van 2016 met een voorontwerp van een wetsvoorstel zal komen dat als basis kan dienen voor een wetsvoorstel om vanaf 2019 een verschuiving te realiseren van de inkomstenbelasting naar het gemeentelijke belastinggebied van 4 miljard.’’2 Het is volgens de bewindvoerders de bedoeling dat de belastingdruk als geheel niet stijgt. De meest concrete plannen om te bewerkstelligen dat gemeentelijke belastingen een grotere rol krijgen is de invoering van een gemeentelijke ingezetenenheffing en een onroerendezaakbelasting voor gebruikers van woningen. Een aantal kleinere gemeentelijke belastingen (zoals bijvoorbeeld de hondenbelasting) zou moeten worden afgeschaft. De verschuiving van de loonbelasting/inkomstenbelasting naar het gemeentelijk belastinggebied is met name een wens van het kabinet (om zo meer banen te kunnen scheppen). Voor de gemeenten zou een uitbreiding van de fiscale autonomie (meer inkomsten uit eigen heffingen) aan de ene kant een pluspunt betekenen. Aan de andere kant moeten gemeenten dezelfde taken uitvoeren, krijgen ze minder uitkering (gegarandeerde opbrengst) uit het gemeentefonds en is het de bedoeling dat kleine heffingen worden afgeschaft. Het komt mij voor dat de prijs voor meer fiscale autonomie door gemeenten duur betaald wordt. Lokale heffingen zijn vaak gebaseerd op het profijtbeginsel dan wel het kosten-veroorzakingsbeginsel en juist de kleine heffingen (waarvan het plan is om die af te schaffen) kunnen zorgen voor maatwerk in gemeenten. Als de verschuiving in de toekomst doorgang vindt, zal mijns inziens daarnaast bij de toekomstige invulling veel aandacht moeten worden besteed hoe een en ander aan de burger wordt gecommuniceerd.3 Het lijkt mij dat het effect van een lagere loonbelasting/inkomstenbelasting op het oog minder voor de burger zichtbaar zal zijn dan het effect van een verhoging van de gemeentelijke belastingen.

De huidige, relatief kleine, rol voor gemeenten op het belastinggebied kan mijns inziens gezien worden als een mogelijke inbreuk op de subsidiariteit– en evenredigheidseis uit de nota Zicht op wetgeving (onderdeel van de fiscaal-beleidsanalytische toets uit mijn toetsingskader). Deze eis houdt onder meer in dat, waar mogelijk, verantwoordelijkheden moeten worden gelaten of gelegd bij de decentrale overheden en maatschappelijke organisaties. Deze kwaliteitseis kan mijns inziens echter ook betekenen dat de verantwoordelijkheid wel op het juiste niveau ligt of op supranationaal niveau (EU niveau) gelegd zou moeten worden.

Nederland kent op dit moment een gesloten stelsel van gemeentelijke belastingen. Dit betekent dat gemeenten alleen bevoegd zijn belastingen in te voeren die aan gemeenten zijn toegekend in een wet.4 Er geldt voor gemeenten een verbod op het heffen naar draagkracht, dat aan het Rijk is voorbehouden. Voor zover bij mij bekend, is er op dit moment geen (politieke of maatschappelijke) discussie over de vraag of er een gemeentelijke bedrijfsbelasting (zoals de Gewerbesteuer) zou moeten worden ingevoerd in Nederland. Dat neemt niet weg dat het mijns inziens interessant is om te onderzoeken of een Duitse Gewerbesteuer (zie hoofdstuk 3.3.1.2) als zodanig iets voor Nederland zou kunnen zijn.5 Alhoewel het gesloten stelsel van gemeentelijke belastingen er op dit moment voor zorgt dat het niet mogelijk is een (equivalent van een) Gewerbesteuer in te voeren, zou de aangekondigde verruiming van het gemeentelijke belastinggebied daar verandering in kunnen brengen. Uit hoofdstuk 3.2.2 is gebleken dat Nederland een soort Gewerbesteuer kende in de periode 1942-1950. Ik heb derhalve eerst onderzocht met welke argumenten de belasting in 1950 werd afgeschaft.

Al vanaf de invoering in 1942 had het Nederlandse bedrijfsleven heftige kritiek op de op Duitse leest geschoeide Gewerbesteuer. Het bedrijfsleven kreeg te maken met een verzwaring van de belastingdruk, omdat de belasting bovenop de heffing van inkomsten- en vennootschapsbelasting kwam. Bovendien was de Gewerbesteuer zo vormgegeven dat de heffing over het bedrijfskapitaal altijd plaatsvond, ook al maakte de ondernemer helemaal geen winst.6 In 1950 werd de ondernemingsbelasting afgeschaft. De belangrijkste argumenten voor het afschaffen van de ondernemingsbelasting in Nederland die tijdens het parlementaire proces destijds voorbij kwamen, waren:7

Het belangrijkste argument voor het niet-afschaffen van de Gewerbesteuer was het budgettaire verlies voor de schatkist. Ook werd aan de orde gesteld of het afschaffen van de belasting wel het gewenste economische effect zou hebben en werd er gewezen naar andere landen (Frankrijk, België en Duitsland) die wel een ondernemingsbelasting kenden.8