2.5.2 Bevoegdheden: de vier primaten

Door Staatscommissie en wetgever zijn de gemeentelijke taken en bevoegdheden gecategoriseerd in vier functies, ook wel "primaten" genoemd. Het betreft de verordenende, de controlerende, de financiële en de bestuurlijke functie. Waar het primaat ten aanzien van al deze functies voor de dualisering bij de gemeenteraad lag, was het de bedoeling van de dualisering de functies scherper te verdelen. Het verordenende, controlerende en fmanciële primaat zouden aan de raad voorbehouden moeten blijven en moeten worden versterkt, terwijl het bestuurlijke primaat uiteindelijk zou moeten overgaan naar het college.

Een van de kerngedachten achter de dualisering was dat de raad de taakuitoefening door het college vooraf normeert en achteraf controleert. Hierbij zou onder meer het verordenende primaat de raad in staat stellen te normeren.1 De wetgever heeft het verordenende primaat willen versterken door de invoering van de rechten van amendement en initiatief. Door onder meer Brederveld is opgemerkt dat deze 'nieuwe' rechten in hoofdzaak sigaren uit eigen doos waren.2 In de formulering van art. 147 Gemeentewet-oud ("Gemeentelijke verordeningen worden door de raad vastgesteld") waren deze rechten namelijk impliciet begrepen. Het aankondigen van de explicitering van de rechten van amendement en initiatief als nieuwe rechten is in dat licht inderdaad weinig gelukkig geweest. Niettemin diende de explicitering van deze rechten wel degelijk een doel. Waar de afstand tussen raad en college door de dualisering werd vergroot en het de bedoeling was genoemde organen gelijkwaardiger posities te laten innemen ten opzichte van elkaar, zou kunnen blijken dat voorheen impliciete bevoegdheden minder vanzelfsprekend waren geworden. Uit het oogpunt van helderheid van de gemeentelijke bestuursinrichting kan de genoemde explicitering mijns inziens worden verdedigd.

Voor de controle achteraf is getracht het controlerende primaat van de gemeenteraad te versterken. In het oog springen hierbij de zogenaamde actieve inlichtingenplichten (zie onder meer art. 169 lid 2 Gemeentewet), die het college en de burgemeester verplichten de gemeenteraad ook ongevraagd van informatie te voorzien die de raad voor de uitoefening van zijn taak nodig heeft, het recht van interpellatie (art. 155 Gemeentewet) en het recht van enquête (art. 155a Gemeentewet e.v.).

Ten behoeve van de ondersteuning van de gemeenteraad in zijn algemeenheid — en dus ook bij de verordenende en controlerende functie — heeft de dualiseringswetgeving de raad versterkt door het invoeren van een eigen griffie (art. 107 t/m 107e Gemeentewet).

Over de wijzigingen met betrekking tot het fmanciële primaat gaat het vervolg van dit proefschrift. De belangrijkste wijzigingen worden hieronder aangestipt en in latere hoofdstukken uitgewerkt. Het financiële primaat komt in het gedualiseerde stelsel nog steeds toe aan de gemeenteraad. Dit ligt voor de hand, aangezien ook hier sprake is van normering vooraf in de vorm van de begroting en controle achteraf door middel van de rekening. Een versterking van het financiële primaat heeft plaatsgevonden door middel van een aanpassing van de regelingen met betrekking tot de verplichte verordeningen op grond van art. 212 en 213 Gemeentewet (verordeningen die de raad een sturende rol geven bij het fmanciële beheer en de controle van het fmanciële beleid), de verplichting voor het college periodiek onderzoek te doen naar de doelmatigheid en doeltreffendheid van het gevoerde bestuur (art. 213a Gemeentewet) en uiteraard de invoering van de rekenkamer(functie). Daarnaast kan worden gewezen op de afschaffmg van de hoofdelijke aansprakelijkheid van wethouders voor onrechtmatige uitgaven. Zij is vervangen door een indemniteitsprocedure die zou kunnen worden vergeleken met die op nationaal niveau.

In de meeste dualistische modellen van de Staatscommissie werd voorzien in een categorische toedeling van bestuursbevoegdheden aan het college. Dit zou geschieden in drie fasen. Allereerst zou het gros van de in de Gemeentewet voorkomende bestuursbevoegdheden bij het college worden neergelegd. Daarna zouden de bestuursbevoegdheden in medebewind aan de beurt komen om ten slotte de onbenoemde autonome bestuursbevoegdheden aan het college toe te kennen.3 Hierboven is al geconstateerd dat hiervoor een grondwetsherziening noodzakelijk zou zijn. Nu deze er niet gekomen is, kon de wetgever slechts proberen binnen het huidige grondwettelijke kader een zo groot mogelijke stap richting een volledige overdracht van bestuursbevoegdheden te zetten.

De huidige stand van zaken overziend, valt niet te ontkennen dat de dualisering heeft gezorgd voor een overheveling van tal van bevoegdheden van de raad naar het college van burgemeester en wethouders. De eerste fase is daadwerkelijk tot stand gekomen. Een groot aantal van de vóór de dualisering in de Gemeentewet aan de raad toebedeelde bestuursbevoegdheden is overgedragen aan het college. Daarbij gaat het bijvoorbeeld om de bevoegdheid te besluiten tot privaatrechtelijke rechtshandelingen,4 te besluiten tot het voeren van rechtsgedingen en het instellen en afschaffen van jaarmarkten en marktdagen (art. 160 lid 1 Gemeentewet). Bij deze overdracht van bevoegdheden moet overigens wel worden aangetekend dat besluitvorming ten aanzien van een aantal hiervan is voorzien van een voorhangprocedure (art. 160 lid 2 en 169 lid 4 Gemeentewet), waardoor de gemeenteraad sturend kan optreden ten aanzien van de uitoefening van deze bevoegdheden (zie hoofdstuk 6 voor een uitgebreide bespreking hiervan). Volgens Mille kan dit worden gezien als een gedeeltelijke terugkeer naar een monistisch uitgangspunt.5

Door middel van de dualisering van de medebewindsbevoegdheden is een groot aantal bestuursbevoegdheden in medebewind bij het college neergelegd. Toch is het niet tot een volledige overdracht van deze bestuursbevoegdheden gekomen. Het oorspronkelijke wetvoorstel dualisering medebewindsbevoegdheden — waarvan het wetgevingstraject gerust als langdurig kan worden aangemerkt — is meerdere malen gewijzigd ten faveure van de gemeenteraad. Het rapport van de commissie-Leemhuis geeft in een bijlage een overzicht van de verschillende punten waarop de regering uiteindelijk — onder druk van de Raad van State en de Kamers — op haar schreden terugkeerde. Het gaat daarbij onder meer om onteigeningsbesluiten en besluitvorming in het kader van de vestiging van speelcasino's en in het kader van de Monumentenwet.6

Voor de overdracht van de zogenaamde onbenoemde autonome bestuursbevoegdheden zou, zoals gezegd, een grondwetsherziening noodzakelijk zijn. Omdat deze er niet gekomen is, zijn deze bevoegdheden dus ook niet overgedragen. Art. 147 lid 2 jo. 108 lid 1 bepalen nog steeds dat de algemene bestuursbevoegdheden inzake autonome aangelegenheden berust bij de gemeenteraad, voor zover niet anders bepaald is bij wet of voor zover de raad deze bevoegdheden niet zelf heeft gedelegeerd.

Dit alles betekent dat moet worden geconstateerd dat veel zware bevoegdheden bij de raad zijn gebleven. Onderstreept moet dus worden dat niet kan worden gesproken van een categorische overdracht van bestuursbevoegdheden aan het college.