7.3.2 Het herijkingsvoorstel: nieuwe koers en afwegingskader

Mijn voorstel voor de herijkte toepassing van het vertrouwensbeginsel bestaat uit twee componenten: een koerswijziging (de grondhouding bij toepassing van het vertrouwensbeginsel) en een methodewijziging (geen ‘hard and fast’-regel maar een contextafhankelijke benadering).

Figuur 10: Voorstel voor herijkte toepassing van het vertrouwensbeginsel bij voorlichting

De juridische argumentatie voor de voorgestelde koers, die is gebaseerd op de fundamenten in de voorafgaande hoofdstukken, laat zich hier kernachtig weergeven:

Argument 1. De Belastingdienst hoort in te staan voor zijn voorlichting uit oogpunt van rechtszekerheid en betrouwbaarheid.

De voorlichtende taak van de Belastingdienst is een rechtsstatelijke taak (paragraaf 2.3). Die taak vindt zijn grondslag in rechtsstatelijke beginselen, waarbij met het oog op het vertrouwensbeginsel met name het rechtszekerheidsbeginsel van belang is (duidelijkheid over de rechtspositie en voorspelbaarheid van overheidsoptreden). Het is logisch dat als de Belastingdienst voorlichting geeft uit een oogpunt van rechtszekerheid, die voorlichting dan ook wel de rechtszekerheid moet bevorderen. Voorlichting die tekortschiet, bevordert de rechtszekerheid niet. Voorlichting waarop de burger als hoofdregel niet mag vertrouwen, bevordert de rechtszekerheid nog minder. Dat staat haaks op het rechtsstatelijke doel en de functie van voorlichting. Als burgers niet in rechte te beschermen vertrouwen kunnen ontlenen aan voorlichting (ook als die achteraf tekortschiet), heeft het recht de burger geen rechtszekerheid geboden. Noch de Belastingdienst, noch de wetgever, noch de rechter zijn er dan in geslaagd om de burger rechtszekerheid te verschaffen.1 Dit principiële punt is tegelijkertijd het argument vóór de herijkte koers: de juridische grondhouding moet zijn dat burgers moeten kunnen vertrouwen op voorlichting over het recht.2 Dan bevordert het recht de rechtszekerheid. Bovendien zorgt het recht dan beter voor een betrouwbare Belastingdienst. Aangezien de Belastingdienst voor veel burgers het ‘gezicht’ is van de overheid, kan dat ook bijdragen aan een beter betrouwbare overheid als geheel (paragraaf 1.4.1, 2.2.1, 6.3.1.1).

Argument 2. Voorlichting is meer dan ‘slechts’ voorlichting.

Voorlichting is niet zomaar informatie, maar heeft een rechtsstatelijke functie: een informatiefunctie, een rechtszekerheidsfunctie, een dienstverleningsfunctie en een compliancefunctie (paragraaf 2.3). Géén van deze functies wordt gediend als de burger die op goede gronden op die voorlichting afging, daarop niet in rechte te beschermen vertrouwen kan ontlenen. Dit toont waarom erkenning van voorlichting als ‘volwaardige’ (dus niet ‘minderwaardige’) vorm van communicatie tussen de Belastingdienst en de burger gewenst is. Bovendien doet dat beter recht aan de gezamenlijke inspanning die de Belastingdienst en burgers middels voorlichting leveren bij belastingheffing (paragraaf 5.5.6, 5.7.4). Onderkennen dat voorlichting een communicatievorm is die commitment schept, brengt het recht beter in overeenstemming met het juridische kader bij voorlichting, de werkelijkheid waarop het recht ziet en het perspectief van de burger.

Argument 3. Beter evenwicht tussen rechtshandhaving en rechtsbescherming.

De voorgestelde koers om ruimere bescherming te bieden bij de toepassing van het vertrouwensbeginsel bij voorlichting brengt de noodzakelijke verbetering in de balans tussen rechtshandhaving en rechtsbescherming (paragraaf 4.7) naderbij. Dat is eens te meer prangend in een tijd waarin het vertrouwen van de maatschappij in de Belastingdienst nog nooit zo laag is geweest;3 zeker in de wetenschap dat oorzaken liggen in gebeurtenissen waarin het belang van rechtshandhaving is doorgeslagen zonder dat daartegenover adequate bescherming heeft gestaan voor de burger (denk aan de Toeslagenaffaire, projectcode 1043, het systeem Fraude Signalering Voorziening en overtreding van de AVG). De huidige onevenredige verhouding tussen enerzijds de belangen voor de Belastingdienst bij de uitvoering van de voorlichtende taak en anderzijds de bescherming van de burger tegen de aan de uitvoering van die taak verbonden risico’s wordt in de voorgestelde koers verkleind. Versterking van de beschermende werking van het vertrouwensbeginsel brengt rechtsbescherming beter in evenwicht met rechtshandhaving.