5.1 Inleiding

Voordat vanaf het volgende hoofdstuk wordt toegekomen aan de materiele invulling van de voorwaarden voor een tot rechtsgevolg leidende vertrouwensschending, vindt in dit hoofdstuk een nadere beschouwing plaats van de rechtsmachtverdeling tussen de bestuursrechter en de civiele rechter. Eerder is vastgesteld dat de overheidsuitlatingen van dit onderzoek geheel los van enige publiekrechtelijke besluitvorming kunnen plaatsvinden.1 In dat geval bestaan er geen afbakeningsproblemen tussen de rechtsmacht van de bestuursrechter en de civiele rechter en staat louter de deur naar de civiele rechter open.2 De in dit hoofdstuk geschetste problematiek speelt dan niet.

Bevoegdhedenovereenkomsten, toezeggingen en inlichtingen kunnen daarentegen ook samenhangen met appellabele besluiten. In geval van zo’n samenhang bestaat naast de gang naar de bestuursrechter, onder omstandigheden ruimte voor een nakomings- of schadevergoedingsprocedure bij de burgerlijke rechter.3

De samenhangproblematiek kan het beste worden geïllustreerd met drie bekende voorbeelden uit de rechtspraak.

Aan Kuijpers was door de gemeente Valkenswaard schriftelijk medegedeeld dat hij alvorens een vergunning tot uitbreiding van zijn varkensstal te kunnen krijgen, ammoniakrechten moet kopen. Kuijpers kocht de rechten aan, ontving de bij besluit verleende vergunning en vervolgens bleek uit later gewezen Afdelingsjurisprudentie dat de gemeente Valkenswaard de aankoopeis niet had mogen stellen. Kuijpers beroept zich bij de civiele rechter op de onrechtmatigheid van de onjuist gebleken inlichtin-gen die hij in aanloop naar het verkrijgen van de vergunning heeft ontvangen. De Hoge Raad oordeelt echter dat de inlichtingen inhoudende dat hij ammoniakrechten moet kopen dusdanig met het besluit samenhangen, dat zij niet zelfstandig ter beoordeling kunnen staan bij de civiele rechter.4

In de zaak Overzee/Zoeterwoude heeft Overzee wél succes bij de Hoge Raad. Overzee wilde een herziening van het bestemmingsplan om een voormalige dienstwoning te restaureren en in gebruik te nemen. De gemeente was bereid aan die herziening medewerking te verlenen. Onder andere heeft het college van B&W in een brief aan Overzee toegezegd dat het de voormalige dienstwoning met de bestemming ‘woondoeleinden’ zou opnemen in het ontwerpbestemmingsplan dat aan de gemeenteraad zou worden voorgelegd. Die toezegging is het college niet nagekomen. Uiteindelijk is een (rechtmatig) bestemmingsplan in werking getreden zonder de woonbestemming. Overzee stelt bij de civiele rechter een vordering in wegens het tekortschieten in de nakoming van de toezegging, waardoor hem de kans is ontnomen op een voor hem gunstig bestemmingsplan.5 Bij de Hoge Raad krijgt hij gelijk: het niet-nakomen van de toezegging dat het ontwerpbestemmingsplan zou worden voorgelegd aan de raad was als zodanig onrechtmatig en gaat niet op in de formele rechtskracht van het daarna vastgestelde bestemmingsplan. In dit geval is – nadat de rechtbank, het hof en A-G De Vries Lentsch-Kostense vonden van wel – geen onlosmakelijke samenhang tussen de toezegging en het daarna genomen besluit, anders dan bij Kuijpers.

In Etam/Zoetermeer oordeelt de Hoge Raad6 – in tegenstelling tot de rechtbank, het hof en A-G Keus – dat het op de bevoegdhedenovereenkomst volgende rechtmatige bestemmingsplan er niet aan in de weg staat dat de civiele rechter een oordeel geeft over de vraag of een overheid haar verplichtingen zoals vastgelegd in die overeenkomst is nagekomen. Ook in dat geval kon de overheid zich niet met succes beroepen op het samenhangcriterium. De civiele rechter kan – uitgaande van de rechtmatigheid van de uit hoofde van de bevoegdhedenovereenkomst genomen besluiten – een oordeel geven over de door de gemeente geleverde inspanningen ter uitvoering van de overeenkomst op grond waarvan de gemeente planologische medewerking moest verschaffen om het hoofdkantoor en distributiecentrum van Etam naar wens in te richten.

Dit hoofdstuk gaat over de hierboven geschetste problematiek: de rechtsmacht van de civiele rechter bij samenhang tussen overheidsuitlatingen en publiekrechtelijke (rechtmatige) besluitvorming die daarop volgt zoals een vergunning of een bestemmingsplan. In sommige gevallen is het – door de leer van de formele rechtskracht en het zogenoemde ‘samenhangcriterium’ – namelijk zo dat aan een besluit voorafgaande handelingen in de vorm van overheidsuitlatingen moeten delen in de rechtmatigheid van het daaropvolgende besluit en de civiele rechter over die handelingen niet meer zelfstandig een oordeel mag geven.7 Het samenhangcriterium is – anders dan de term wellicht doet vermoeden – dus geen eis waaraan een vordering moet voldoen. Het zou vanuit de civiele rechter bezien wellicht logischer zijn om te spreken van een samenhanguitzondering. Uitgangspunt is dat de civiele rechter bevoegd is een inhoudelijk oordeel te vellen over overheidshandelingen niet zijnde appellabele besluitvorming waarvoor geen met voldoende waarborgen omklede alternatieve rechtsgang openstaat, maar een eventuele samenhang tussen de uitlating en het daaropvolgende besluit kan aan die beoordeling in de weg staan. Dit hoofdstuk brengt in kaart wanneer een zelfstandige beoordeling door de civiele rechter in die situatie van samenhang tot de juridische mogelijkheden behoort.

Daartoe introduceer ik eerst het samenhangcriterium als de centrale as van de rechtsmachtverdeling en zijn rol in de theorie van de formele rechtskracht (paragraaf 5.2). Aan de hand van het samenhangcriterium en het leerstuk van de formele rechtskracht analyseer ik vervolgens de mogelijkheden voor de civiele rechter om een oordeel te geven over de rechtmatigheid van inlichtingen (paragraaf 5.3) en de nakoming van toezeggingen (paragraaf 5.4) en bevoegdhedenovereenkomsten (paragraaf 5.5) indien sprake is van daaropvolgende rechtmatige besluitvorming.

Uit mijn analyse volgt dat het civielrechtelijke onderscheid tussen bevoegdhedenovereenkomsten en toezeggingen enerzijds en inlichtingen anderzijds (het onderscheid tussen rechtshandelingen en feitelijk handelen) doorwerkt in de mogelijkheden om een vordering bij de civiele rechter onafhankelijk van het rechtmatige besluit in te stellen.8 Het samenhangcriterium is – hoewel dit criterium in rechtspraak en literatuur in verband wordt gebracht met alle overheidsuitlatingen van dit onderzoek – niet van toepassing op de nakomingsverplichtingen die voortvloeien uit toezeggingen en bevoegdhedenovereenkomsten.