5.6 Samenvatting

In dit hoofdstuk heb ik de rechtsmacht van de civiele rechter bij een samenloop van overheidsuitlatingen en rechtmatige besluitvorming onderzocht. Ik heb geanalyseerd wanneer sprake is van een onlosmakelijke samenhang tussen overheidsuitlatingen en het daaropvolgende appellabele besluit als gevolg waarvan de rechtmatigheid van de overheidsuitlatingen of de nakoming van de verplichtingen die daaruit voortvloeien niet meer kunnen worden beoordeeld door de civiele rechter.

Eerst is daartoe het leerstuk van de formele rechtskracht beschreven. Wanneer tegen een besluit een met voldoende waarborgen omklede rechtsgang heeft opengestaan, en daar geen of zonder succes gebruik van is gemaakt, krijgt een besluit formele rechtskracht en moet de civiele rechter uitgaan van de rechtmatigheid van het besluit. Op het leerstuk zijn slechts beperkt uitzonderingen aangenomen. Onduidelijkheid over de toepasselijkheid van het leerstuk bij een schending van gerechtvaardigd vertrouwen ontstaat in het bijzonder bij het vaststellen van de reikwijdte van de formele rechtskracht. Het samenhangcriterium is een instrument om de reikwijdte van de formele rechtskracht in een concreet geval vast te stellen.

De formele rechtskracht speelt zeker sinds de introductie van het samenhangcriterium in het arrest Kuijpers/Valkenswaard een belangrijke rol bij de mogelijkheden om een vertrouwensschending door de civiele rechter te laten beoordelen. Indien sprake is van inlichtingen die ten opzichte van het daaropvolgende besluit een onzelfstandig karakter dragen, worden zij gedekt door de formele rechtskracht. Het samenhangcriterium is ook in geval van toezeggingen en bevoegdhedenovereenkomsten tot aan de Hoge Raad aan de orde gesteld.

Een analyse van de jurisprudentie over inlichtingen, toezeggingen en bevoegdhedenovereenkomsten die gerechtvaardigd vertrouwen hebben gewekt in de aanloop naar rechtmatige besluitvorming toont het volgende beeld.

Sprake kan zijn van gewekt vertrouwen door het verschaffen van onjuiste of onvolledige inlichtingen. Het toetsingskader voor de vaststelling van een onrechtmatige handeling is in dat geval of een burger op het verkeerde been is gezet en in de veronderstelling heeft gehandeld dat de inlichting juist was, waardoor hij schade heeft geleden. Om aan te tonen dat een inlichting los van het daaropvolgende besluit een zelfstandige onrechtmatige handeling is, is nodig dat (i) de inlichtingen los van het rechtmatige besluit onrechtmatig zijn (de overheid heeft met de inlichting de maatschappelijke zorgvuldigheidsnorm geschonden); (ii) de inlichtingen tot schade hebben geleid en (iii) die schade niet aan de orde kan worden gesteld in een bestuursrechtelijke procedure gericht tegen de vernietiging van het daarop genomen besluit. Deze voorwaarden zouden mijns inziens explicieter moeten worden benoemd in de civiele rechtspraak om voor rechtszoekenden duidelijk te maken wanneer zij naar de civiele rechter kunnen en wanneer niet. Mede gelet op mijn voorstel om de bestuursrechter meer dan nu een oordeel te laten vormen over vertrouwen ontleend aan inlichtingen,1 is een duidelijke rechtsmachtverdeling omtrent de beoordeling daarvan wenselijk. Het lijkt nu zo te zijn dat inlichtingen onder omstandigheden aan geen van de rechters kunnen worden voorgelegd, namelijk indien sprake is van inlichtingen die een onlosmakelijke samenhang met een daaropvolgend besluit vertonen terwijl (onjuiste) inlichtingen slechts beperkt in het kader van een beroep op het vertrouwensbeginsel kunnen worden aangevoerd. Deze onduidelijkheid onderstreept tevens de noodzaak dat ook inlichtingen beoordeeld moeten kunnen worden door de bestuursrechter.

Ten aanzien van het niet gestand doen van een eenzijdige toezegging geldt dat het niet-nakomen van een onvoorwaardelijke toezegging die gerechtvaardigd vertrouwen heeft gewekt een onrechtmatige handeling oplevert. Die niet-nakoming is zelfstandig – onafhankelijk van het besluit – onrechtmatig, ook als het besluit dat de nakoming van de toezegging schendt rechtmatig is. Het verschil in toepassing van het samenhangcriterium tussen inlichtingen en toezeggingen moet mijns inziens worden gevonden in het rechtshandelingskarakter van de toezegging en de daarmee gepaard gaande sterke civielrechtelijke binding. In het civiele recht leidt het niet nakomen van een eenzijdige, gerichte toezegging altijd tot rechtsgevolgen in de vorm van een nakomings- of schadevergoedingsverplichting, terwijl een toezegging bij de bestuursrechter slechts één belang is in de afweging of een schending van het vertrouwen op de nakoming van die toezegging moet leiden tot vernietiging van het besluit. Dit sterke bindingskarakter van een toezegging in het civiele recht, maakt dat zij zelfstandig is van het bestuursrechtelijke besluit en een eventueel oordeel door de bestuursrechter over de toezegging niet valt onder de formele rechtskracht van dat besluit.

Voor bevoegdhedenovereenkomsten geldt sinds het arrest Etam/Zoetermeer dat de benadeelde die zoekt naar nakoming in de vorm van een publiekrechtelijk besluit met een bepaalde inhoud naar de bestuursrechter moet gaan. Voor schadevergoeding op grond van een tekortkoming in de nakoming van de verplichtingen uit de overeenkomst moet hij naar de burgerlijke rechter. De formele rechtskracht van het uitvoeringsbesluit betekent niet dat de overeenkomst als zodanig onder de formele rechtskracht valt en derhalve zou moeten worden aangenomen dat (dus) door de overheid aan haar verplichtingen uit hoofde van de overeenkomst is voldaan. Het staat een burger in die gevallen dan ook vrij bij de civiele rechter een vordering in te stellen op grond van wanprestatie. Ook hier geldt dat de overheid zich met het aangaan van een rechtshandeling heeft willen binden. Een rechtmatig besluit dat samenhangt met die rechtshandeling, doet er niet aan af dat die rechtshandeling haar zelfstandige karakter behoudt en de gevolgen van niet-nakoming van die rechtshandeling ten grondslag kunnen liggen aan een civiele vordering.