3. Planmatige kavelruil/ondersteunde kavelruil/kavelruil-plus

Een groot kritiekpunt op de kavelruil is dat toepassing van dit instrument betekent dat men geheel afhankelijk is van de min of meer ‘toevallige’ medewerking van rechthebbenden.1 Dit kan gezien worden als de charme van het instrument, maar het is soms ook lastig. Zeker wanneer herverkaveling geen alternatief is, gezien de hoge kosten en de lange duur van het herverkavelingsproces. Daarom is in de praktijk als variant op de vrijwillige kavelruil de planmatige kavelruil geïntroduceerd, ook wel bekend als ‘kavelruil-plus’ of ‘ondersteunde kavelruil’.2

Door middel van de planmatige variant tracht men, als alternatief voor de wettelijke herverkaveling, het instrument kavelruil gebiedsgericht en gestructureerd (planmatig) in te zetten om vooraf vastgestelde doelen te bereiken. Binnen de planmatige kavelruil kan onderscheid gemaakt worden tussen sectorale planmatige kavelruil en integrale planmatige kavelruil.3 De eerste variant betreft de inzet van planmatige kavelruil voor de realisatie van één enkel doel (dit doel is vrijwel uitsluitend ‘landbouwstructuurverbetering’), terwijl de integrale variant de realisatie van meerdere doelen beoogt.4

Deze mengvorm is in opzet en qua uitvoering vrijwel gelijk aan de vrijwillige kavelruil, maar het initiatief wordt bij integrale planmatige kavelruil (meestal) niet genomen door de belanghebbenden in een gebied, maar door een ander orgaan, meestal een provincie in combinatie met andere organisaties, zoals het waterschap of LTO Nederland.5 De inzet van de andere organisaties is afhankelijk van de te realiseren doelen.

Bij de sectorale variant ligt het initiatief, net als bij de vrijwillige kavelruil, bij belanghebbenden in een gebied. Veelal is daarbij sprake van een collectief initiatief van de betreffende landbouwers, eventueel ondersteund door LTO. Het initiatief wordt kenbaar gemaakt aan andere relevante partijen, waartoe in ieder geval de provincie behoort. Daarbij wordt gebruik gemaakt van de daarvoor ingerichte provinciale voorzieningen als steunpunten en coördinatiepunten.6

Indien er voldoende bereidheid tot het aangaan van een planmatige kavelruil (integraal of sectoraal) blijkt te zijn en de na te streven doelen lijken te kunnen worden gerealiseerd, wordt de ‘projectorganisatie’ opgetuigd. Eerste stap daarbij is de benoeming van een ‘kavelruilcoördinator’, die wordt ondersteund door een (in te stellen) kavelruilcommissie.7 Deze commissie houdt ook toezicht op de kavelruil. Hierdoor kan een plan of landinrichtingsproject integraal worden uitgevoerd. Door de aanwezigheid van centrale leiding is, zoals reeds is gebleken in de initiatief- en opstartfase, het stappenplan van de planmatige kavelruil afwijkend van het stappenplan voor de vrijwillige kavelruil.

De commissie maakt vervolgens, geholpen door de DLG en het Kadaster, een projectplan, soms ook ‘schetsplan’ genoemd, dat onder meer de begrenzing van het plangebied, de te realiseren doelstellingen en resultaten en de benodigde grondverwerving bevat. Verder dienen de concrete inrichtingsmaatregelen, een fmancieringsvoorstel en een duidelijke planning in het plan te zijn opgenomen.8

Het projectplan wordt vervolgens, na communicatie met de betrokken belanghebbenden binnen het plangebied, ter verkrijging van subsidie voorgelegd aan de provincie. De inhoud en de omvang van de subsidies zijn daarbij vaak ruimer dan bij de vrijwillige kavelruil het geval is. Zo vergoedt de provincie Gelderland bij een ‘losse’ kavelruil (slechts) de daadwerkelijke kosten van juridische en administratieve vastlegging van nieuwe eigendommen, bestaande uit notaris- en kadasterkosten ten aanzien van de gebieden/percelen onderhevig aan kavelruil.9 Bij ondersteunde kavelruil is men scheutiger: de kosten van het (volledige) ruilproces worden vergoed. Dit zijn de kosten van stimulering van de kavelruilmaatregelen (waaronder voorlichtings- en informatiebijeenkomsten), de kadasterkosten, de notariskosten, de kosten van een kavelruilcoördinator. Daarnaast worden de kosten voor het faciliteren van de aankoop van ruilgronden en de ‘proceskosten’, de kosten voor planvorming en voor het managen/ organiseren van de uitvoering vergoed. Bij deze laatste categorie gaat het daarbij om: de kosten voor de inzet van onderzoeksinstellingen, de kosten voor het inhuren van experts, ingenieursbureaus en de vacatiegelden voor gebiedscommissies.10

Na goedkeuring van het projectplan en afgifte van de subsidiebeschikking wordt ‘de streek’ wederom geïnformeerd. Vervolgens kan men overgaan tot de volgende fase: het inventariseren van de wensen. Aan de hand van een door de commissie opgestelde lijst van eigenaren met daarop gegevens omtrent eigendom en gebruik, worden grondeigenaren en -gebruikers door middel van wenszittingen of, bij kleinere kavelruilprojecten, keukentafelgesprekken, in de gelegenheid gesteld hun wensen mondeling kenbaar maken. Tevens worden de door de commissie verzamelde gegevens gecontroleerd. De inventarisatie mondt, bij voldoende belangstelling/draagvlak, uit in het opstellen van het milplan, een plan waarin de voorgestelde ruiling op eigenaarsen gebruikersniveau wordt beschreven, aangevuld met zaken als verrekening van verschil in oppervlakte of kwaliteit tussen de in te brengen en toe te delen gronden.

De kavelruilcoördinator onderhandelt vervolgens met betrokkenen en maakt het ruilplan aan hen bekend. Zodra er overeenstemming bereikt is over het plan, wordt het plan vastgesteld en kan de kavelruil beginnen. De kavelruilcoördinator zorgt voor de afronding van het plan en de aktepassering bij de notaris.11

Vooruitlopend op de komst van de WILG is in 2005 onderzoek gedaan naar de toepassing van planmatige kavelruil, 12 Ook de commissie WILG wijdt in haar rapport enige woorden aan de planmatige kavelruil, die volgens de commissie een voorbeeld is van inzet van de kavelruil als instrument voor overheidsbeleid.13 Ten slotte is een kritische noot waar te nemen bij de heren Zevenbergen en Van Rij. Zij concluderen dat ‘privaatrechtelijke constructies’ als de planmatige kavelruil ‘de eenvoud en dus de snelheid niet ten goede (komen, JR) en (…) – opnieuw – sterk van vrijwilligheid afhankelijk is.’14

Al met al is de planmatige kavelruil naar mijn mening een (in potentie) goed werkend alternatief voor projecten die te groot zijn voor de vrijwillige kavelruil, maar te klein (of op andere wijze ongeschikt) voor de wettelijke herverkaveling. Planmatige kavelruil maakt een gerichte inzet van kavelruil in een groter gebied mogelijk, om zo de gestelde doelen in het betreffende gebied in samenhang te realiseren.15

De planmatige kavelruil vereist een actieve inzet van de deelnemers, die zich bewust dienen te zijn van hun eigen belangen én die van de andere deelnemers. Een pure ‘ieder voor zich’-mentaliteit, die dikwijls wordt bespeurd bij een vrijwillige kavelruil, is binnen een planmatige kavelruil niet gewenst Het vrijwillige karakter van de planmatige kavelruil staat echter niet ter discussie: een deelnemer is te allen tijde vrij om te bepalen of hij/zij akkoord wenst te gaan met de planmatige kavelruil. Het draagvlak is derhalve, net als bij vrijwillige kavelruil, maximaal. Deze vrijwilligheid is, eveneens net als bij vrijwillige kavelruil tevens een zwakte: het vrijwillig karakter beperkt mogelijkerwijs het resultaat van de planmatige kavelruil op publieke doelen.16 Binnen de integrale planmatige kavelruil is daarom de mogelijkheid geschapen om, bij onvoldoende medewerking, te kunnen overstappen naar het dwingende keurslijf van de wettelijke herverkaveling.17 Daardoor is een zekere spanning tussen vrijwilligheid en dwang aanwezig. De herverkaveling hangt als ‘spookbeeld’ boven de ruilende partijen.’Vrijwillig, maar niet vrijblijvend’ luidt derhalve het motto bij de integrale planmatige kavelruil.