8.2.3 Taakverwaarlozingsregelingen

Een derde vorm van toezicht die hier nadere bespreking verdient, zijn de grondwettelijke en gemeentewettelijke taakverwaarlozingsregelingen. Dergelijke regelingen kunnen zien op incidentele fmanciële beslissingen (vooral in medebewind), maar kunnen ook worden toegepast als toezichtsmechanisme bij structurele problemen. Een taakverwaarlozingsregeling houdt in dat de uitoefening van bevoegdheden in bijzondere gevallen kan worden overgenomen door een ander orgaan — soms zelfs een orgaan van een ander overheidslichaam — dan het oorspronkelijk bevoegde. Zij verschilt van preventieve toezichtsmechanismen zoals goedkeuring, doordat zij kan worden ingezet zonder dat het oorspronkelijk bevoegde orgaan eerst zelf een (voorlopige) beslissing genomen heeft. Zo bestaat de goedkeuringsmogelijkheid van art. 203 Gemeentewet bij de gratie van het feit dat een gemeenteraad eerst zelf een voorlopige begroting heeft vastgesteld. Doet een gemeenteraad dit niet, dan ontbreekt het gedeputeerde staten aan een voor goedkeuring vatbare beslissing. Art. 203 Gemeentewet kan dan niet worden toegepast. In dergelijke gevallen kan alleen een taakverwaarlozingsregeling uitkomst bieden.

Dat laatste is overigens nog niet zo eenvoudig. Taakverwaarlozing is geregeld in art. 132 lid 5 GW. Hierin kan één van de weinige expliciet juridische verschillen tussen autonomie en medebewind worden aangetroffen. In de eerste volzin van art. 132 lid 5 GW wordt de hoofdregel geformuleerd voor besluitvorming in medebewind. Volgens deze volzin is in medebewind een enkel 'in gebreke blijven' van gemeentelijke organen genoeg om het overnemen van de besluitvorming door een ander orgaan te rechtvaardigen, mits dit laatste bij wet is voorzien. De Gemeentewet kent in de art. 123 en 124 een dergelijke regeling. De zinsnede 'krachtens een andere dan deze wet gevorderde beslissingen' in beide artikelen geeft aan dat het hier om medebewind gaat. Raadsbevoegdheden kunnen volgens deze artikelen worden overgenomen door het college; collegebevoegdheden kunnen worden overgenomen door gedeputeerde staten en burgemeestersbevoegdheden kunnen worden overgenomen door de commissaris van de Koning.1 De mogelijkheid van het hanteren van dergelijke regelingen bij een enkel 'in gebreke blijven' geldt alleen in medebewind. De tweede volzin van art. 132 lid 5 geeft een tweede modaliteit van taakverwaarlozingsregelingen. Regelingen uit deze categorie zijn uitsluitend mogelijk bij grovelijke verwaarlozing. Omdat in deze volzin geen onderscheid wordt gemaakt tussen autonomie en medebewind, kunnen dergelijke regelingen in beide situaties gelden.2 Aangezien in medebewind ook al eerder kan worden ingegrepen, heeft de tweede volzin van art. 132 lid 5 echter vooral betekenis bij autonome gemeentelijke taakvervulling. Het ligt voor de hand dat bij autonomie niet lichtvaardig kan worden besloten tot een taakverwaarlozingsregeling. Als de grovelijke verwaarlozing zich echter voordoet, kan de wetgever zelf hard ingrijpen. In adhocwetgeving kan voorbij worden gegaan aan het hoofdschap van de gemeenteraad en diens verordenende bevoegdheid. De zeer geringe praktijk van deze adhocregelingen geeft al aan hoe terughoudend de wetgever is in het oordeel dat sprake is van grovelijke verwaarlozing. Een dergelijke regeling is slechts vijf keer toegepast.3 In drie van die vijf gevallen4 was overigens het niet vaststellen van een voor goedkeuring door gedeputeerde staten vatbare begroting (mede) aanleiding tot een taakverwaarlozingswet. Bij het niet vaststellen van een begroting ligt dit ook voor de hand. De aard van de begroting is die van een machtiging. Zonder die machtiging kunnen gemeenten in beginsel geen uitgaven doen, hetgeen effectief tot ontwrichting van het gemeentebestuur kan leiden. De noodzaak voor een mogelijke taakverwaarlozingsregeling is in een dergelijk geval acuut.

In het kader van dit proefschrift ligt het voor de hand te onderzoeken of ook het niet (tijdig) vaststellen van een jaarrekening aanleiding kan geven voor een taakverwaarlozingsregeling. Van belang is om in ieder geval vast te stellen dat ook in dit geval de tweede volzin van art. 132 lid 5 GW van toepassing is. Van mening kan worden verschild over de vraag of het vaststellen van een jaarrekening een autonome daad of een verplichting uit de gemeentewet is. Duidelijk is in ieder geval dat het hier niet gaat om medebewind.5 Dit betekent dat van een taakverwaarlozingsregeling alleen sprake zou kunnen zijn, als het niet vaststellen van een jaarrekening zou worden aangemerkt als grovelijke verwaarlozing. Het is maar de vraag of dat ook het geval is. Op zich staat een dergelijk nalaten het functioneren van een gemeente als zodanig niet in de weg. Blijkens de praktijk van voor 1992 — waarin jaarrekeningen soms pas na jaren werden vastgesteld,6 maar er nooit een taakverwaarlozingsregeling is getroffen — is de wetgever eenzelfde mening toegedaan. Vanaf 1992 lijkt de gemeentewetgever daar anders over te denken. In dat jaar werd art. 201 Gemeentewet ingevoerd waarin werd bepaald dat gedeputeerde staten de gemeentelijke jaarrekening vaststellen, wanneer de gemeenteraad dit niet of niet tijdig doet. Na inwerkingtreding van de dualiseringswetgeving geldt deze bevoegdheid van gedeputeerde staten ook voor het niet of niet tijdig vaststellen van indemniteitsbesluiten. Wellicht ten overvloede wordt hier opgemerkt dat in art. 201 Gemeentewet geen sprake is van preventief toezicht, maar van een taakverwaarlozingsregeling. Immers, er ligt geen voorlopig vastgestelde jaarrekening die slechts provinciale goedkeuring behoeft; het betreft hier een 'overnemen' van een gemeentelijke bevoegdheid door een provinciaal orgaan. Opvallend is dat hier een algemene taakverwaarlozingsregeling (dus niet ad hoc) wordt gegeven die betrekking heeft op nietmedebewindsbevoegdheden.

Gelet op het debat dat bij de totstandkoming van de Grondwet van 1983 rondom de tweede volzin van art. 132 lid 5 is gevoerd, is dit opmerkelijk. Naar aanleiding van vragen van de KVP-, ARP-, CHU- en GPV-fracties stelde de regering zich namelijk op het standpunt, dat de bepaling zo moet worden gelezen, dat de wetgever niet met het treffen van een algemene regeling voor verwaarlozing van bestuur zou kunnen volstaan. Volgens de regering vloeide uit dit artikellid voort dat de wetgever zelf moet constateren dat een gemeentebestuur zijn taken grovelijk verwaarloost. Uit de aard der zaak zou dit niet anders dan door een speciale, op het concrete geval betrekking hebbende wet kunnen geschieden.7 Hoewel op deze redenering op grond van zuiver taalkundige redenen wel wat valt af te dingen — in de tweede volzin is sprake van 'bij wet' getroffen voorzieningen en de Gemeentewet is een wet — wordt de opvatting van de regering massaal gevolgd.8 In 1992 heeft de wetgever de tweede volzin van art. 132 lid 5 kennelijk van een andere interpretatie voorzien door in weerwil van deze wetenschappelijke consensus een algemene taakverwaarlozingsregeling te treffen.

Wat daar ook van zij: wie bereid is over deze opmerkelijke nieuwe interpretatie heen te stappen, moet nog steeds onderkennen dat er iets wringt bij art. 201 Gemeentewet. Zoals gezegd, lijkt aan dit artikel een impliciet oordeel van de wetgever ten grondslag te liggen dat het niet vaststellen van de jaarrekening leidt tot grovelijke verwaarlozing van het gemeentebestuur. Uit de totstandkoming van deze bepaling blijkt echter nergens dat de wetgever zich dit ten volle realiseert. Deze wijziging van de Gemeentewet-1992 vindt zijn achtergrond en ook zijn nadere motivering in de gelijkopgaande behandeling van de Provinciewet.9 Het vergelijkbare artikel in dat wetsvoorstel was art. 202. Volgens de regering was de gegeven regeling in de eerste plaats een noodzakelijke tegenhanger van de bepaling uit art. 203 van het wetsvoorstel, waarin werd geregeld dat de minister van Binnenlandse Zaken een goedkeuringsregime kon opleggen ten aanzien van de provinciale begroting (vergelijkbaar met het huidige, hierboven besproken art. 203 Gemeentewet). Hoewel de minister een dergelijke bevoegdheid ten aanzien van de jaarrekening ontbeerde, lag het volgens de regering voor de hand de minister — of ingeval van art. 201 Gemeentewet: gedeputeerde staten — een vergelijkbare bevoegdheid te geven. Deze opvatting is buitengewoon opmerkelijk. Het gaat hier immers niet om een vergelijkbare regeling. Zoals hierboven al meerdere malen is vastgesteld: art. 203 van het wetsvoorstel bood een goedkeuringsregime, terwijl art. 202 een taakverwaarlozingsregeling bevatte. Deze regelingen zijn niet vergelijkbaar. In het ene geval krijgt het onder toezicht staande orgaan eerst zelf de bevoegdheid een beslissing te nemen, terwijl in het andere geval het toezichthoudende orgaan geheel zelfstandig besluit. Een vergelijkbare regeling zou een goedkeuringsregime voor jaarrekeningen zijn geweest.

De regering gaf nog een tweede reden voor de introductie van een taakverwaarlozingsregeling. De regering veronderstelde dat bij het niet vaststellen van de provinciale jaarrekening de reguliere taakverwaarlozingsregeling van art. 122 Provinciewet van toepassing zou zijn geweest. Omdat volgens die regeling gedeputeerde staten bevoegd zouden worden de provinciale jaarrekening vast te stellen, achtte de regering een ministeriële bevoegdheid noodzakelijk. Kennelijk werd het niet wenselijk geacht dat gedeputeerde staten langs deze weg zichzelf zouden kunnen déchargeren. De regeling van art. 202 van het wetsvoorstel moet in die redenering worden gezien als een lex specialis van art. 122. Deze gedachtegang is niet alleen opmerkelijk, maar ook apert onjuist. De veronderstelling dat art. 122 Provinciewet op een dergelijk geval van toepassing had kunnen zijn, miskent namelijk volledig dat het vaststellen van een jaarrekening geen mede-bewindsbevoegdheid is. Art. 122 Provinciewet geldt, net als de huidige artt. 123 en 124 Gemeentewet, uitsluitend voor medebewindsbevoegdheden. Juist omdat het hier niet gaat om medebewindsbevoegdheden, is elke vergelijking met art. 122 Provinciewet misplaatst. Deze misvatting werkt overigens ook door in de opvatting van de regering over de toepassing van taakverwaarlozingsregelingen bij het niet vaststellen van een begroting. In dat geval ging de regering ervan uit dat de reguliere regeling uit art. 122 Provinciewet van toepassing zou zijn en dat bij een niet-vaststellen van de begroting door provinciale staten deze bevoegdheid zou kunnen worden uitgeoefend door gedeputeerde staten. Ook deze gedachte is op grond van de hierboven gegeven argumenten onjuist. De logica van de regering in dezen echter volgend, rijst de vraag waarom de regering het kennelijk geen probleem vond dat gedeputeerde staten wél hun eigen begroting, maar niet hun eigen jaarrekening zouden vaststellen. Dat zou toch net zo onwenselijk, zo niet onwenselijker moeten zijn?

Omdat de wetgever zijn impliciete oordeel over de grondwettigheid van het toenmalige art. 202 Provinciewet (en daarmee ook van het huidige art. 201 Gemeentewet) op aantoonbaar onjuiste gronden heeft geveld, is het gerechtvaardigd deze regeling aan een eigen grondwetstoets te onderwerpen. De centrale vraag blijft of het niet of niet tijdig vaststellen van een gemeentelijke jaarrekening of een indemniteitsbesluit blijk geeft van grovelijke verwaarlozing. Mijns inziens moet het antwoord op deze vraag ontkennend luiden. Het is uiteraard niet de bedoeling dat een gemeentelijke jaarrekening of een indemniteitsbesluit niet wordt vastgesteld. Toch kan bezwaarlijk worden volgehouden dat dit zou leiden tot een zodanige mate van ontwrichting van het gemeentebestuur, dat sprake is van 'grovelijke verwaarlozing'. Juist nu de door de raad vast te stellen persoonlijke aansprakelijkheid is afgeschaft, lijken de nadelige gevolgen van het achterwege blijven van deze besluiten kleiner dan ooit en zelfs in het grootste gedeelte van het tijdvak waarin deze persoonlijke aansprakelijkheid wel heeft gegolden (de periode tussen 1851 en 1992), heeft de wetgever nooit aanleiding gezien het niet vaststellen van een jaarrekening te bestraffen middels een adhoctaakverwaarlozingsregeling. In al die jaren is de wetgever er kennelijk van uitgegaan dat in een dergelijk geval geen sprake is van grovelijke verwaarlozing. Vertaald naar de huidige situatie kan dit zeker bij het niet vaststellen van een indemniteitsbesluit moeilijk worden volgehouden. Zoals in hoofdstuk 5 al is aangetoond, komt dit besluit in de praktijk voor het overgrote gedeelte een signalerende en volgens sommigen bestraffende werking toe. Het achterwege blijven van een dergelijke signalering of bestraffmg leidt geenszins tot een ontwrichting van het gemeentebestuur waarvan — gelet op het buitengewoon uitzonderlijke gebruik van deze bevoegdheid in de praktijk — in het kader van art. 132 lid 5, tweede volzin GW sprake lijkt te moeten zijn. Als reden voor een taakverwaarlozingsregeling zou wellicht de angst voor persoonlijke aansprakelijkheid kunnen worden aangevoerd. De redenering zou dan zijn dat deze aansprakelijkheid zou ontstaan wegens niet vastgestelde indemniteitsbesluiten of — conform mijn voorstel in hoofdstuk 5 — niet verleende décharge. Deze angst lijkt mij overtrokken. Nu het overduidelijk de bedoeling van de wetgever is geweest een automatische persoonlijke aansprakelijkheid af te schaffen en het vaststellen van de indemniteitsbesluiten en de jaarrekening verplicht te stellen, zal geen rechter akkoord gaan met een eventuele aansprakelijkstelling, indien deze vaststelling onverhoopt niet geschiedt.

Nu vastgesteld is dat van grovelijke verwaarlozing geen sprake is en deze regeling het ingrijpen ten onrechte al mogelijk maakt bij een enkel in gebreke blijven van de zijde van de gemeenteraad, moet worden geconcludeerd dat de wetgever ten onrechte heeft geconcludeerd dat de regeling van art. 201 Gemeentewet in deze vorm grondwettig is.10