Einde inhoudsopgave
Doorwerking van de beginselen van behoorlijke rechtspleging 2010/II.1.4.1
II.1.4.1 Kritiek op de oorspronkelijke opzet
mr. D.W.M. Wenders, datum 27-09-2010
- Datum
27-09-2010
- Auteur
mr. D.W.M. Wenders
- Vakgebied(en)
Bestuursrecht algemeen (V)
Voetnoten
Voetnoten
De verschillende voorprocedures kennen een lange voorgeschiedenis in het Nederlandse bestuursrecht. Een algemene regeling van de bezwaarschriftprocedure heeft, hoewel slechts verplicht voor beschikkingen die niet afkomstig zijn van de centrale overheid, al plaatsgevonden in de Wet Arob, Sanders 1998, p. 5-11. Ook de Wet Bab kende bijvoorbeeld voor beschikkingen van de centrale overheid de mogelijkheid van een voorbehandeling door de betreffende minister alvorens op het beroep op de Kroon een beslissing werd gegeven, Sanders 1998, p. 3-5.
Zie ook: K.H. Sanders, `De flexibiliteit van een rituele dans', NTB 1999/7, p. 171. Sanders merkt in algemene zin op dat de snelheid waarmee in de Awb gemaakte keuzes opnieuw ter discussie gesteld worden fascinerend is.
Werkgroep Van Kemenade, 'Bestuur in geding', Provinciehuis Haarlem november 1997 (rapport Van Kemenade).
Onder juridisering van de rechtsverhouding tussen burger en bestuur wordt hier verstaan het in juridische regels vastleggen van relaties tussen burger en bestuur, zie hetgeen de commissie-Polak opmerkt in het Verslag evaluatie Awb I op p. 33; Kabinetsstandpunt Juridisering in het openbaar bestuur, Kamerstukken II 1998/99, 26 360, nr. 1, p. 3-4.
Zie voor een beschrijving van de ontwikkeling van de juridiseringsdiscussie: Kabinetsstandpunt Juridisering in het Openbaar bestuur, Kamerstukken II 1998/99, 26 360, nr. 1.
Kabinetsstandpunt Juridisering in het openbaar bestuur, p. 5.
Kabinetsstandpunt Juridisering in het openbaar bestuur, p. 7.
Zie hierover o.m.: J.E.M. Polak, 'Nationaal bestuursrecht in een internationale context. Over verwaarloosde aspecten bij de discussie over de juridisering van het openbaar bestuur.', NJB 2003, p. 266 e.v.; E.M.H. Hirsch Ballip, `Controversieel bestuursrecht', NTB 1999, p. 53 e.v.; A.H. Korthals, 'Juridisering in het openbaar bestuur', NJB 2000, p. 209-214. Zie ook: Verslag Evaluatie Awb I, p. 33-34.
Kabinetsstandpunt Juridisering openbaar bestuur, p. 14-15.
De wetgever heeft destijds nog uitdrukkelijk overwogen dat een algemeen verplichte bezwaarschriftprocedure de voorkeur verdient boven de dubbel facultatieve regeling zoals neergelegd in het Voorontwerp van de Algemene wet bestuursrecht, PG Awb I p. 318-320.
Sanders 1998, p. 239. Zie voor de kritiek en reacties daarop: M. Biesheuvel, 'Weg met de bezwaarschriftprocedure', NJB 1996, p. 390. De reacties daarop van: P. Vanderheyden, 'Weg met de advocatuur', NJB 1996, p. 1111-1112; E. Alders, 'Deregulering ook voor de Awb', NJB 1996, p. 1113; C.J.A.M. Kortmann, 'Weg met de bezwaarschriftprocedure?', NJB 1996, p. 1113; M. Biesheuvel, 'Naschrift', NJB 1996, p. 1113-1114; B.E.M. Hendrickx, 'Weg met de bezwaarschriftprocedure?', NJB 1996, p. 1371.
Kabinetsstandpunt Juridisering openbaar bestuur, p. 21-22; Notten 1998, p. 338. Door de commissie-Polak wordt overigens gewezen op het feit dat vooral de wijze waarop bestuursorganen de bezwaarschriftprocedure inrichten en toepassen leidt tot juridisering van de verhouding tussen bestuur en burger. De regeling van bezwaarschriftprocedure in de Awb biedt als zodanig voldoende mogelijkheden voor het bestuur om deze ontwikkeling tegen te gaan, Verslag evaluatie Awb I, p. 83. Ook in het kabinetsstandpunt ten aanzien van de juridisering van het openbaar bestuur wordt daaromtrent opgemerkt dat juist vanuit een oogpunt van tegengaan van juridisering de voordelen van de bezwaarschriftprocedure zwaar wegen. Niettemin wordt in beide stukken aangegeven dat een zekere versoepeling van de verplichting om bezwaar te maken wenselijk kan zijn. In deze zin ook: Verslag evaluatie Awb II, p. 16.
Sanders 1998, p. 243.
In het onderstaande passeren niet alle aanpassingen en wijzigingen de revue. Slechts enkele daarvan worden, voor zover relevant in het kader van dit onderzoek, weergegeven.
De afgelopen jaren heeft het Nederlandse bestuursrecht ervaring kunnen opdoen met de hiervoor genoemde algemeen in de Awb geregelde bestuurlijke voorprocedures.1 Dat de regeling en inrichting van deze voorprocedures in de Awb gedurende deze korte periode aan veranderingen onderhevig is geweest, is bekend.2 Overigens hebben niet alleen wijzigingen plaatsgevonden in de regeling van de verschillende voorprocedures. In de jaren na de inwerkingtreding van de Awb is, onder meer naar aanleiding van het rapport van de werkgroep Van Kemenade3, vanuit de praktijk en de literatuur een discussie op gang gekomen over de Awb en de zogenaamde juridisering van het openbaar bestuur.4 De juridiseringsdiscussie heeft ten aanzien van het openbaar bestuur ook betrekking op de verhouding tussen de rechter en het bestuur in algemene zin.5 Zoals het kabinet opmerkt, worden ten aanzien van het openbaar bestuur 'niet alleen de toenemende regeldichtheid en proceduredichtheid onder de noemer juridisering gebracht, maar ook de toetsingsmogelijkheden van de rechter'.6 De kritiek vanuit het bestuur luidt dat de rechter te vergaand het bestuurshandelen toetst en te ingrijpend optreedt tegen dit bestuurshandelen. Het aloude cliché dat de rechter te zeer op de stoel van het bestuur zou plaatsnemen, wordt vaak in stelling gebracht.7 Op deze kritiek ten aanzien van de actieve houding van de rechter is in de literatuur ook negatief gereageerd. Benadrukt wordt onder meer dat de toenemende juridisering en de rol van de rechter daarin positief te waarderen zijn en passen binnen de ontwikkeling van de rechtsbescherming van de burger in een democratische rechtsstaat.8 Dat laatste benadrukt ook het kabinet.9
Niet alleen is in algemene zin de verhouding tussen bestuur en rechter onder de Awb voorwerp van discussie geweest, ook op de inrichting en het functioneren van de verschillende voorprocedures onder het regime van de Awb is vanuit verschillende hoeken kritiek geuit. Hoewel de invoering van een algemeen geldende bezwaarschriftprocedure een weloverwogen keuze van de wetgever is geweest'10, heeft deze keuze vrijwel direct na de inwerkingtreding van de Awb ter discussie gestaan.11 Een veelgehoord standpunt in dat kader is dat de wijze waarop de bezwaarschriftprocedure is ingericht in de praktijk, heeft bijgedragen aan de juridisering van de verhouding tussen bestuur en burger.12 De kritiek op de vormgeving van de voorprocedures in de Awb heeft zich vooral gericht tot de algemene verplichtstelling van de bezwaarschriftprocedure.13 In paragrafen 4.2 wordt voor zover van belang bij de omschrijving van de verscheidene functies van de bestuurlijke voorprocedures nader op de kritiek ingegaan. Thans wordt volstaan met de bovenstaande constatering en de hiernavolgende beschrijving van de daaropvolgende ontwikkelingen ten aanzien van de bezwaarschriftprocedure.14