14.3.2 Beoordeling

Gelijk het geval is bij het stemmen bij volmacht, kleeft aan het gebruik van de briefstem een aantal bezwaren. De bezwaren met het oog op het beginsel van ‘one man, one vote’ – het risico bestaat dat iemand anders het stembiljet invult – heeft de wetgever met een aantal waarborgen geprobeerd weg te nemen. Zo moet de briefstemmer verklaren persoonlijk het stembiljet te hebben ingevuld, 1waarbij controle van de handtekening van de kiezer plaatsvindt. Sinds 2017 is bovendien vereist dat de kiezer een kopie van een geldig identiteitsdocument meestuurt met het stembiljet. 2Daarnaast werden in 1983 verschillende kieswettelijke strafbepalingen, die betrekking hadden op het vervalsen en wederrechtelijk gebruiken van stembiljetten, kiezerspassen en volmachtbewijzen, van overeenkomstige toepassing op de briefstem. 3Het Wetboek van Strafrecht bood bovendien reeds enige, meer algemene waarborgen die ook voor de briefstem relevant bleken. Zo is het ingevolge artikel 128 Sr strafbaar om onder een andere dan de eigen identiteit aan de verkiezingen deel te nemen en is het vervalsen van de verklaring het stembiljet persoonlijk ingevuld te hebben aan te merken als valsheid in geschrifte in de zin van artikel 225 Sr.4

Wel staan de stemvrijheid en het stemgeheim onder druk. De genoemde wetsbepalingen kunnen niet voorkomen dat de kiezer bij het invullen van het briefstembiljet onder druk wordt gezet om een bepaalde keuze te maken. Kiezers die het stembiljet thuisgestuurd krijgen, missen de bescherming van het stemhokje ter garantie van de stemvrijheid en het stemgeheim. Het stemgeheim staat overigens niet alleen onder druk bij het invullen van het stembiljet, maar ook bij het versturen van de briefstem, in welke fase het stemgeheim overlapt met het briefgeheim. Zodra de brief onderweg geopend wordt, is het stemgeheim in het geding. Daar komt bij dat de kiezer beduidend minder vertrouwen heeft in het stemmen per brief dan in stemmen in het stemlokaal. Uit een onderzoek naar vertrouwen in het verkiezingsproces, dat onderdeel uitmaakte van het Nationaal Kiezersonderzoek 2021, bleek dat 55% van de respondenten de briefstem een onbetrouwbare stemmethode vond. 27% gaf aan de methode niet onbetrouwbaar, maar ook niet betrouwbaar te vinden.5 Vrije en eerlijke verkiezingen zijn niet gebaat bij grootschalig gebruik van een stemmogelijkheid die het vertrouwen in het eerlijke verloop van de verkiezingen kan ondermijnen. Het gebrek aan vertrouwen kan aanleiding zijn om het eerlijke verloop van de verkiezingen, de legitimiteit van de uitslag en het vertrouwen in de volksvertegenwoordiging ter discussie te stellen. 6

Gelijk het geval is bij het stemmen per volmacht, vergt ook het vormgeven van de briefstemregeling een afweging tussen enerzijds het belang van het gelijke kiesrecht, de stemvrijheid, het stemgeheim, het vertrouwen in een eerlijk verkiezingsverloop en anderzijds het belang van een toegankelijke verkiezingsprocedure. De briefstem maakt het mogelijk dat burgers die de gang naar het stemhokje niet kunnen maken, alsnog een stem kunnen uitbrengen. Gegeven de genoemde risico’s, alsmede het bestaan van de mogelijkheid om bij volmacht te stemmen, is het een goede zaak dat de briefstemregeling – met uitzondering van de verkiezingen van 2021 – beperkt is gebleven tot kiezers in het buitenland, voor wie de volmachtregeling weinig aantrekkelijk is.

Voor de Tweede Kamerverkiezingen van 2021 werd de briefstemregeling, met het oog op de coronacrisis, tijdelijk uitgebreid. Deze uitbreiding was, gedeeltelijk met terugwerkende kracht, om een aantal redenen bezwaarlijk. Zo kan de noodzaak tot uitbreiding ter discussie gesteld worden en zijn het vrije kiesrecht en het gelijke kiesrecht door de concrete vormgeving van de regeling verder onder druk komen te staan. Daarnaast zorgde het feit dat er veel ongebruikte briefstembescheiden in omloop waren voor een groter risico op fraude, zette de complexiteit van de procedure de effectieve uitoefening van het kiesrecht onder druk en stond het vertrouwen in een eerlijk verkiezingsverloop ter discussie. Deze punten worden hieronder nader besproken.

In de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel ter uitbreiding van de briefstemregeling toonde de regering zich bewust van de gevaren voor de stemvrijheid die een uitbreiding van de mogelijkheid tot briefstemmen met zich zou brengen, maar stelde dat sprake was van een ‘dringende noodzaak’ tot uitbreiding. Zo waren 70-plussers volgens het Rijkinstituut voor Volksgezondheid en Milieu (RIVM) extra kwetsbaar voor het virus en nam de regering aan dat deze groep over het algemeen moeite had om een geschikte gevolmachtigde te vinden. Om die reden zou de volmachtregeling voor deze groep tekortschieten.7 Op deze ‘dringende noodzaak’ valt het een en ander af te dingen. De wijziging werd in dat kader bekritiseerd door de Kiesraad, die van mening was dat de regering onvoldoende had aangetoond waarom de volmachtregeling tekortschoot. Daarbij wees hij erop dat deze volmachtregeling naar aanleiding van de coronapandemie ook al was uitgebreid, in die zin dat een kiezer niet over twee, maar over drie volmachten mocht beschikken. 8Inderdaad doet die omstandigheid afbreuk aan de noodzaak tot uitbreiding van de briefstemregeling. Daar komt bij dat de regering een ongefundeerde aanname deed: de bewering dat 70-plussers daadwerkelijk meer moeite hadden om een geschikte gevolmachtigde te vinden, kon zij niet verder onderbouwen.9

Daaruit blijkt ook dat met de uitbreiding het beginsel van gelijk kiesrecht, meer in het bijzonder de gelijke behandeling van kiezers, verder onder druk is komen te staan. Met de uitbreiding van de briefstemregeling werd immers een onderscheid geïntroduceerd tussen kiezers ouder dan 70 en kiezers die jonger waren, terwijl voor die verschillende behandeling geen rechtvaardiging gevonden kan worden. De leeftijdsgrens van 70 is een ongeschikte maatstaf om vast te stellen of kiezers in staat zijn om een gemachtigde te vinden. In dat kader is vermeldenswaardig dat de PvdD naar de voorzieningenrechter stapte, omdat zij van mening was dat de uitgebreide briefstemregeling in strijd was met het gelijke kiesrecht. 10Zij vroeg de rechter in een kort geding om de Staat te bevelen om het gemaakte onderscheid op te heffen, hetzij door alle kiezers de mogelijkheid te geven per brief te stemmen, hetzij door ook andere ‘risicogroepen’ dan 70-plussers daartoe in staat te stellen.11 De rechter oordeelde een dergelijk bevel niet te kunnen geven, omdat dat zou neerkomen op een bevel tot wetgeving, waartoe de rechter gelet op de scheiding der machten niet bevoegd is. 12Wat restte, was de vraag of de regeling ‘onmiskenbaar onverbindend’ was wegens strijd met een een ieder verbindende verdragsbepaling (artikel 3 Protocol 1 EVRM, al dan niet in samenhang met artikel 14 EVRM).13 Deze vraag beantwoordde de rechtbank ontkennend. Met het slechts openstellen van de mogelijkheid tot briefstemmen voor kiezers van 70 jaar en ouder werd haars inziens geen ongeoorloofd onderscheid gemaakt. 14Die uitkomst is, zoals ik zojuist al aangaf, vatbaar voor kritiek.

Ook andere aspecten van de regeling zetten de uitgangspunten van gelijk kiesrecht en vrij kiesrecht onder druk. Zo was, anders dan voor kiezers in het buitenland, bepaald dat een stembiljet, dat niet door de kiezer was ondertekend, niet terzijde hoefde te worden gelegd. De reden was dat sommige 70-plussers niet in staat zouden zijn om hun handtekening te zetten. Ook was niet vereist dat de kiezers een kopie van hun identiteitsbewijs meestuurden, omdat dit naar het oordeel van de regering een ‘te hoge drempel zou opwerpen voor het stemmen per brief’ en gezondheidsrisico’s met zich bracht. Kiezers die buitenshuis een kopie moesten laten maken, konden daarnaast met het coronavirus besmet raken. 15Deze twee aspecten zorgen ervoor dat het briefstembureau niet altijd kan controleren of de briefstem inderdaad van de ‘juiste’ kiezer afkomstig is.

De door de regering voorgestelde procedure betekende dat ook de kiezer die geen gebruik wilden maken van de mogelijkheid tot briefstemmen, toch de daarvoor bestemde bescheiden zouden ontvangen. De Kiesraad wees in dat kader op de groeiende kans op fraude. Hoe meer ongebruikte briefstembescheiden er in omloop zijn, des te groter de kans is dat met die bescheiden gefraudeerd wordt, zo was de logische gedachte van de Kiesraad.16 De Kiesraad adviseerde om briefstemmen slechts op aanvraag mogelijk te maken. Die mogelijkheid zou dan aan alle kiezers kunnen toekomen, waarmee ook de in de ogen van de Kiesraad problematische leeftijdsmaatstaf van 70 jaar geen rol hoefde te spelen. De regering liet echter na deze suggestie over te nemen. De consequentie was, zoals reeds gezegd, dat er van de 2,4 miljoen verstrekte briefstembescheiden zo’n 1,1 miljoen werden geretourneerd, wat betekent dat er 1,3 ongebruikte stembescheiden in omloop waren.17

In het voorgaande kwam al aan de orde dat zo’n 65.000 briefstemmen terzijde moesten worden gelegd, dit ondanks het tijdens de verkiezingen aanpassen van de procedure. Dit aantal is, gegeven de kiesdeler van zo’n 69.500, bijna goed voor één Kamerzetel.18 Redenen voor terzijdelegging waren het bijvoegen van een ongeldige stempluspas of het ontbreken van een stempluspas dan wel briefstembiljet.19 De gemaakte fouten zijn gedeeltelijk te verklaren door het feit dat de briefstem nieuw was voor de kiezer, maar feit is ook dat de briefstem nu eenmaal gecompliceerder is dan stemmen in persoon of bij volmacht. 20Het kwam mede door deze complexiteit dat een substantieel aantal kiezers zijn kiesrecht niet effectief heeft kunnen uitoefenen. Wat dat betreft schoot de uitgebreide briefstemregeling haar doel voorbij, terwijl zij wel tal van risico’s voor het gelijke kiesrecht en de stemvrijheid opleverde.

Van fraude met briefstemmen, of incidenten die het gelijke en vrije kiesrecht anderszins onder druk zetten, is tijdens de verkiezingen van 2021 niet gebleken. 21Of dat betekent dat dergelijke incidenten zich ook echt niet hebben voorgedaan, valt niet met zekerheid te zeggen, nu een van de bezwaren tegen de briefstem juist is dat niet gecontroleerd kan worden of de kiezer zijn briefstem ongehinderd uitbrengt.