4.2.1 Bestaande ideeën over beoordelingscriteria

In de literatuur over overgangsrecht zijn door verschillende auteurs factoren of beginselen genoemd die een rol spelen bij het beoordelen van een overgangsregime. Leyten richt zich in de eerste plaats tot de rechter en vermeldt dat tal van omstandigheden een rol spelen bij het beoordelen van de vraag hoe het overgangsrecht moet luiden1 en noemt de volgende:2

Naar aanleiding van dit overzicht geeft Leyten aan dat ‘geen sprake is van een optelsom van de diverse omstandigheden’, maar dat de omstandigheden zelfs met elkaar kunnen botsen.

De Die geeft aan dat het voor de hand ligt om beginselen van overgangsrecht te zoeken in de verhouding tussen de nieuwe wet en de bestaande toestand.3 Hij formuleert uiteindelijk vijf criteria aan de hand waarvan die verhouding kan worden bepaald:4

Knigge behandelt de door Leyten genoemde factoren en voegt daar nog de volgende factoren aan toe:5

Reuvers concludeert in algemene zin dat wetten die een verandering van filosofie, richting of uitvoeringsmethode vereisen, alleen via een geleidelijk verlopend overgangsrecht mogen worden ingevoerd. Als dit overgangsrecht ontbreekt, dan is volgens Reuvers sprake van strijd met de beginselen van behoorlijke wetgeving.6

Kappelle leidt zijn beoordelingskader af van de beginselen van behoorlijke wetgeving. Het rechtszekerheidsbeginsel, het vertrouwensbeginsel, het gelijkheidsbeginsel, het uitvoerbaarheidsbeginsel en het evenredigheidsbeginsel verbijzondert hij tot zeven aspecten die een rol spelen bij de afweging die moet worden gemaakt bij het formuleren van fiscaal overgangsrecht voor overeenkomsten van levensverzekering:7

De meeste van de door Kappelle genoemde aspecten komen hierna terug in de door mij te formuleren beginselen van behoorlijk overgangsbeleid. Dit geldt evenwel niet voor de factor ‘formele wetgeving’. Onder deze factor verstaat Kappelle dat overgangsrecht moet voldoen aan de formele wettelijke bepalingen, zoals art. 4 Wet AB. Art. 4 Wet AB bepaalt dat de wet alleen voor het toekomende verbindt en geen terugwerkende kracht heeft. Deze bepaling vind ik hier echter geen goed voorbeeld, aangezien deze bepaling zich richt tot de rechter en geen betekenis heeft voor de wetgever.8 De wet zou de formele wetgever overigens ook niet formeel kunnen binden, omdat een hiërarchie tussen wetten ontbreekt. Als twee wetten met elkaar conflicteren, gelden er in beginsel specifieke voorrangsregels.9 Het is wel mogelijk dat in een wet een ‘standaard’ overgangsmaatregel is opgenomen die van toepassing is op bepaalde wetswijzigingen. Als voorbeeld noem ik art. 31 Wet VPB 1969.

Voorts plaats ik een kanttekening bij het aspect ‘budget’. Dit aspect behoort tot het terrein van de politieke afweging en vloeit naar mijn mening niet voort uit de beginselen van behoorlijke wetgeving (zie par. 1.2.3).10

Ook in de Aanwijzingen voor de regelgeving worden elementen genoemd die behoren tot een toetsingskader van overgangsrecht. In de toelichting bij aanwijzing 166 is vermeld:

In de van bewindslieden afkomstige nota’s over terugwerkende kracht staat overgangsbeleid meer voorop. Zo worden in de Notitie TWK criteria genoemd voor het verlenen van terugwerkende kracht en eerbiedigende of uitgestelde werking. Daarbij wordt onderscheid gemaakt tussen het inhoudelijke element en het tijdselement. Inhoudelijke criteria die bij de beoordeling van terugwerkende kracht een rol spelen zijn rechtszekerheid, gelijkheid, ingrijpende budgettaire gevolgen en uitvoeringsaspecten.11 Het tijdselement geeft aan of de nieuwe regeling voorzienbaar is. Inhoudelijke criteria voor het al dan niet verlenen van eerbiedigende of uitgestelde werking zijn onder andere de aanwezigheid van gerechtvaardigde verwachtingen, het realiteitsgehalte van de verwachtingen en gelijke behandeling.12

In de Notitie SV is vermeld dat de wettelijke regeling van het overgangsrecht zal moeten voldoen aan de criteria die in de Nota Zicht op wetgeving zijn geformuleerd ten aanzien van de kwaliteit van wetgeving (zie voor deze criteria par. 4.4).13

De factoren die door Leyten, De Die en Knigge zijn genoemd, zijn anders van aard dan de door Kappelle en de in verschillende van de overheid afkomstige notities genoemde factoren. Zoals in de navolgende hoofdstukken zal blijken, vormt een aantal van de door Leyten, De Die en Knigge genoemde factoren een uitwerking van rechtsbeginselen (bijv. de duurzaamheid van de toestand en de mogelijkheid van veranderingen). Het rechtstheoretische kader dat aan deze factoren ten grondslag ligt, is – indien aanwezig – evenwel niet zichtbaar gemaakt. Andere van de door hen genoemde factoren zijn geënt op de gedachte dat overgangsrecht voortvloeit uit een politieke belangenafweging (bijv. budget en het belang van de gunstigste bepaling).14

Het formuleren van factoren aan de hand van de beginselen van behoorlijke regelgeving heeft vanuit juridisch oogpunt de voorkeur. Op deze wijze ontstaat een beoordelingskader dat is gebaseerd op ‘algemeen aanvaarde uitgangspunten’. Zonder een dergelijk beoordelingskader kan een beoordeling van overgangsrecht slechts op basis van intuïtie plaatsvinden, hetgeen geen houvast geeft, omdat een rechtstheoretisch kader ontbreekt.

De door Kappelle en in de Notitie TWK en Notitie SV genoemde factoren vormen dan ook in beginsel bruikbare elementen voor een toetsingskader. Desondanks acht ik een herformulering van de genoemde factoren noodzakelijk. De factoren kunnen naar mijn mening namelijk nader worden geconcretiseerd tot specifiek op overgangsrecht toegespitste beginselen. Voorts zal blijken dat een deel van de genoemde factoren overlapt.