8.2.2 Gemeentewettelijke goedkeuringsregimes

Goedkeuring is een vorm van preventief toezicht. Uit de aard der zaak heeft preventief toezicht een structureel karakter. Daarmee wordt bedoeld dat een regeling van preventieve aard bij de wetgever en bij de betreffende toezichthouder een duidelijk beeld vooraf vergt van die zaken die mogelijkerwijs aan preventief toezicht moeten worden onderworpen. Dit betekent dat goedkeuringsregimes in tegenstelling tot schorsing en vernietiging juist in beperkte mate kunnen worden toegepast ten aanzien van individuele uitgaven, inkomsten en beheershandelingen, alsmede de politieke besluitvorming die uitgaven tot gevolg heeft. Het probleem met de controle op dit soort fmanciële besluitvorming die in dit hoofdstuk aan de orde komt, is namelijk dat zij vaak een nogal incidenteel karakter heeft. De enige min of meer incidentele toepassing van een goedkeuringsregime die hier het vermelden waard is, kan worden aangetroffen in art. 160 lid 3 Gemeentewet. Besluiten tot oprichting van en deelneming in privaatrechtelijke samenwerkingsvormen — waarbij veel geld gemoeid kan zijn — moeten worden goedgekeurd door gedeputeerde staten. Gedeputeerde staten kunnen die goedkeuring slechts weigeren wegens strijd met het recht of met het algemeen belang.

Zoals gezegd in hoofdstuk 5, is het preventieve toezicht op de begroting en de jaarrekening — een meer structurele toepassing van een goedkeuringsregime in 1992 grotendeels afgeschaft. Voor wat betreft preventief toezicht op de begroting kan nog worden gewezen op de artt. 203 t/m 211 Gemeentewet. Deze artikelen maken het mogelijk dat de gemeentelijke begrotingen aan voorafgaande goedkeuring door gedeputeerde staten worden onderworpen, indien één van de in art. 203 Gemeentewet genoemde situaties zich voordoet. Wanneer de gemeentelijke begroting naar het oordeel van gedeputeerde staten niet in evenwicht is en het blijkens de meerjarenraming niet aannemelijk is dat in de eerstvolgende jaren een evenwicht tot stand zal worden gebracht, zijn gedeputeerde staten op grond van het eerste lid van art. 203 Gemeentewet verplicht om tot preventief toezicht over te gaan. In de drie gevallen genoemd in het tweede lid van art. 203 Gemeentewet kunnen gedeputeerde staten tot een goedkeuringsregime besluiten. De drie gevallen waarbij deze discretionaire bevoegdheid geldt, zijn de situaties waarin: de jaarrekening van het tweede aan het begrotingsjaar voorafgaande jaar niet in evenwicht is, de begroting niet tijdig is ingezonden aan gedeputeerde staten of de jaarrekening van het tweede aan het begrotingsjaar voorafgaande jaar niet tijdig is ingezonden aan gedeputeerde staten.

Als tot dit preventieve toezicht wordt besloten, kunnen gedeputeerde staten de begroting in zijn geheel goed- of afkeuren wegens strijd met het recht of met het algemeen belang (art. 206 Gemeentewet). Zolang een dergelijke begroting of begrotingswijziging nog niet is goedgekeurd, kan het gemeentebestuur uitsluitend verplichtingen aangaan met toestemming van gedeputeerde staten (art. 208 Gemeentewet). Alleen in gevallen van dringende spoed kan de gemeenteraad vóór de goedkeuring door gedeputeerde staten besluiten tot het aangaan van verplichtingen, mits de bij gedeputeerde staten voorliggende begroting in deze verplichting voorziet, dan wel een begrotingswijziging met dezelfde strekking terstond aan gedeputeerde staten ter goedkeuring wordt toegezonden (art. 209 Gemeentewet). Voor de raadsleden die aan een dergelijk besluit meewerken, geldt echter een aanzienlijk risico. Mocht namelijk de bij gedeputeerde staten aanhangige begroting of begrotingswijziging niet worden goedgekeurd, dan kunnen gedeputeerde staten deze gemeenteraadsleden voor de aangegane verplichting persoonlijk aansprakelijk stellen tegenover de gemeente (art. 210 Gemeentewet). Opmerkelijk is dus dat onder specifieke voorwaarden een persoonlijke aansprakelijkheid van raadsleden is blijven bestaan — nota bene ten aanzien van begrotingsonrechtmatigheid — terwijl de algemene regeling van persoonlijke aansprakelijkheid van burgemeester en wethouders is komen te vervallen en terwijl het de regering blijkens hoofdstuk 4 en 5 buitengewoon veel moeite kost begrotingsonrechtmatigheid ëberhaupt als onrechtmatigheid te beschouwen.

Voor wat betreft de jaarrekening zijn er geen wettelijke goedkeuringsregimes voorhanden, ook niet bij jaarrekeningen die betrekking hebben op begrotingen die krachtens art. 203 Gemeentewet onder goedkeuring staan. Dit geeft voeding aan de gedachte dat de jaarrekening toch vooral moet worden gezien als een feitelijke weerslag van de financiële handel en wandel van de gemeente en niet als een document waarin politieke keuzes worden gemaakt. De regeling van art. 203 lid 2 Gemeentewet kan wel worden beschouwd als een mogelijke provinciale straf voor het niet of te laat inzenden van jaarrekeningen of het niet in evenwicht zijn daarvan, aangezien dit twee van de drie gronden zijn op basis waarvan gedeputeerde staten kunnen besluiten tot een goedkeuringsregime.