De uitvoering van Europese subsidieregelingen in Nederland (R&P nr. SB6) 2012/3.7.2:3.7.2 Beginselen van gelijkwaardigheid en doeltreffendheid

De uitvoering van Europese subsidieregelingen in Nederland (R&P nr. SB6) 2012/3.7.2

3.7.2 Beginselen van gelijkwaardigheid en doeltreffendheid

Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.

Het beginsel van procedurele autonomie is niet onbegrensd.1 Omdat de EU voor een effectieve uitvoering van het Europese recht afhankelijk is van de lidstaten en hun nationale recht, stelt het Hof van Justitie eisen aan dat nationale recht. Voorkomen moet worden dat de lidstaten met gebruikmaking van allerlei nationale procedureregels de uitvoering van het Europese recht frustreren. Daartoe heeft het Hof van Justitie een tweetal beginselen ontwikkeld: het beginsel van gelijkwaardigheid, ook wel aangeduid als het non-discriminatie of assimilatiebeginsel, en het beginsel van doeltreffendheid, ook wel het effectiviteitsbeginsel genoemd.2 Deze beginselen zijn oorspronkelijk ontwikkeld in het kader van de vraag in hoeverre de nationale rechter bestaand nationaal procesrecht mag toepassen, indien rechtsbescherming wordt gevraagd van rechten die justitiabelen aan het Europese recht ontlenen. Het beginsel van gelijkwaardigheid houdt in deze context in dat de procesregels die van toepassing zijn op vorderingen die hun oorsprong hebben in het Europese recht niet ongunstiger mogen zijn dan die welke voor soortgelijke nationale vorderingen gelden.3 Het beginsel van doeltreffendheid betekent in deze context dat het nationale procesrecht de uitoefening van de door het Europese recht verleende rechten niet nagenoeg onmogelijk of uiterst moeilijk mag maken.4

De beginselen van gelijkwaardigheid en doeltreffendheid zijn in de rechtspraak steeds verder uitgewerkt. Onder meer is komen vast te staan dat zij niet alleen van belang zijn indien het nationale procesrecht zoals in het arrest Rewe wordt gebruikt voor bescherming van rechten die justitiabelen aan het Europese recht ontlenen, maar ook indien het gaat om het effectueren van verplichtingen die uit het Europese recht voortvloeien.5 Voorts zien de beginselen niet alleen op het nationaal procesrecht dat wordt toegepast bij het ontbreken van een Europese regeling omtrent de rechtsbescherming. De beginselen zijn ook van betekenis voor de nationale procedureregels die worden toegepast bij het ontbreken van een Europese regeling ter zake van sommige aspecten van de uitvoering van het Europese recht door nationale uitvoeringsorganen, zoals de verjaringsregels,6 het indienen van een aanvraag en de terugvordering van Europese subsidies.7 In die context worden de beginselen aldus geformuleerd dat de nationale procedureregels de draagwijdte en de doeltreffendheid van het Europese recht niet mogen aantasten.8 Dit betekent dat de nationale procedureregels er niet toe mogen leiden dat de uitvoering van het Europese recht uiterst moeilijk of onmogelijk wordt gemaakt (doeltreffendheid). De toepassing van nationale procedureregels mag voorts er niet toe leiden dat de uitvoering van het Europese recht anders wordt behandeld dan soortgelijk nationaal recht.

Ter beoordeling van de vraag welke nationale procedureregels van toepassing zouden moeten zijn op de effectuering van het Europese recht, dient te worden aangesloten bij de effectuering van soortgelijk nationaal recht, op basis van voorwerp, oorzaak en voornaamste kenmerken.9 Dit betekent bijvoorbeeld dat wat betreft de uitvoering van Europese subsidieregelingen het voor de hand ligt dezelfde nationale procedureregels toe te passen als die gelden voor nationale subsidies. Het gelijkwaardigheidsbeginsel kan echter niet zo worden uitgelegd dat een lidstaat verplicht is zijn gunstigste nationale procedureregels toe te passen indien het de uitvoering van Eu-recht betreft.10 Als voor de effectuering van het Europese recht andere procedureregels gelden dan voor soortgelijk nationaal recht, staat dan ook nog niet vast dat het gelijkwaardigheidsbeginsel is geschonden. In dat geval dient de nationale rechter objectief en abstract te beoordelen of de betrokken voorschriften vergelijkbaar zijn gelet op hun rol in de gehele procedure, het verloop van de procedure en de bijzondere kenmerken van de voorschriften.11 Verder is van belang dat een nationaal uitvoeringsorgaan of de nationale rechter op grond van het gelijkwaardigheidsbeginsel en het beginsel van loyale samenwerking ter effectuering van het Europese recht in sommige gevallen en onder bepaalde voorwaarden verplicht is een nationale procedureregel toe te passen, ook indien het nationale recht daartoe slechts een bevoegdheid biedt.12 Deze regel wordt ook wel de 'nationale bevoegdheid = Europese verplichting'- regel13 genoemd en is toegepast in het kader van de ambtshalve toepassing van Europees recht,14 de heroverweging van definitieve besluiten15 en de reikwijdte van de richtlijnconforme interpretatie.16

Als gezegd houdt het doeltreffendheidsbeginsel in dat de nationale procedureregels de effectuering van het Europese recht niet nagenoeg onmogelijk of uiterst moeilijk mogen maken. Uit de jurisprudentie van het Hof van Justitie blijkt dat dit beginsel fungeert als bodemvereiste en voorrang heeft op het gelijkwaardigheidsbeginsel.17 Een voorbeeld biedt het arrest San Giorgio waar het Hof van Justitie oordeelt dat de toepassing van nationale bewijsregels die de terugbetaling van in strijd met het Europese recht betaalde heffingen praktisch onmogelijk of uiterst moeilijk maakte niet door de beugel kon.18 Dat de nationale bewijsregels ook van toepassing waren op soortgelijke nationale situaties deed daaraan niet af.

In sommige gevallen volstaat het Hof van Justitie met de door Widdershoven zogenoemde 'rechttoe-rechtaan'-toepassing van het doeltreffendheidsbeginsel.19 Dit houdt in dat het Hof volstaat met de beoordeling in hoeverre een nationale procedureregel naar het oordeel van het Hof de uitoefening van een Unierecht in de praktijk uiterst moeilijk of nagenoeg onmogelijk maakt. Deze toepassing van het doeltreffendheidsbeginsel is bijvoorbeeld te zien in het arrest Alassini,20 maar ook in arresten waarin het gaat om de terugvordering van Europese subsidies, zoals Deutsche Milchkontor,21 Huber,22 Stichting Rom23 en het EsF-arrest.24 In laatstgenoemde arresten beoordeelt het Hof van Justitie of het nationale recht inclusief de beginselen van rechtszekerheid en vertrouwen de terugvordering van Europese subsidies in de praktijk uiterst moeilijk of nagenoeg onmogelijk maakt. Uit deze arresten blijkt dat veel waarde wordt gehecht aan het belang van de EU bij de terugvordering van onregelmatig bestede Europese subsidies. Op grond van het doeltreffendheidsbeginsel worden nationale procedureregels opzij gezet, ten koste van de beginselen van rechtszekerheid en vertrouwen die bescherming bieden aan de eindontvangers van Europese subsidies.25

In andere gevallen beoordeelt het Hof de vraag of een nationale procedureregel de effectuering van het Europese recht praktisch onmogelijk of uiterst moeilijk maakt, aan de hand van de procedurele 'rule of reason'.26 Er moet een afweging plaatsvinden tussen het belang van de nationale procedureregel enerzijds en de effectieve doorwerking van het Europese recht anderzijds.27 Ieder geval waarin de vraag rijst of een nationale procedureregel de toepassing van het Europese recht onmogelijk of uiterst moeilijk maakt, moet worden onderzocht met inaanmerkingneming van de plaats van die bepaling in de gehele procedure en van het verloop en de bijzondere kenmerken ervan voor de verschillende nationale instanties.28 In voorkomend geval moet rekening worden gehouden met de beginselen die aan het nationale stelsel van rechtspraak ten grondslag liggen, zoals de bescherming van de rechten van de verdediging, het rechtszekerheidsbeginsel en het goed verloop van de procedure.29 Inmiddels zijn nationale procedureregels als het gezag van gewijsde,30 verbod van ambtshalve toetsing in combinatie met een processuele trechter,31 fatale nationale beroepstermijnen,32 beperkte ambtshalve toetsing,33 de toepassing van het verbod van reformatio in peius34 en het in beginsel niet terugkomen op definitief geworden met het Europese recht strijdige besluiten35 aan deze procedurele rule of reason getoetst.36 Uit deze jurisprudentie blijkt dat het Hof van Justitie ruimte laat voor de nationale procedureregels, ook al belemmeren zij de doorwerking van het Europese recht.37 Dit betekent echter geen nederlaag voor het Eu-recht. Uit de hiervoor genoemde uitspraken blijkt namelijk dat het Hof van Justitie de toepassing van nationale procedureregels toestaat, omdat deze regels hun grondslag of rechtvaardiging vinden in algemene Europese rechtsbeginselen, zoals het beginsel van rechtszekerheid dan wel het beginsel van het verbod van reformatio in peius.38 Belemmeringen door toepassing van deze procedureregels mogen bovendien niet verder gaan dan deze beginselen kunnen rechtvaardigen.39 Op voorhand bestaat geen zekerheid over de vraag hoe het Hof van Justitie de gemaakte afweging in een bepaalde situatie zal beoordelen.40 Dit komt omdat het Hof van Justitie niet altijd volstaat met een toetsing van een nationale procedureregel in abstracte, maar vaak ook nog de toepassing ervan in het concrete geval in zijn beoordeling betrekt.41 Dit betekent dat het Hof van Justitie weliswaar tot het oordeel kan komen dat een nationale procedureregel in het algemeen is toegestaan, maar de toepassing in een concreet geval in strijd komt met het effectiviteitsbeginsel.42

Vooralsnog maakt de jurisprudentie van het Hof van Justitie niet duidelijk in welke gevallen de 'rechttoe-rechtaan'-benadering van het doeltreffendheidsbeginsel moet worden gekozen, dan wel wanneer ruimte bestaat voor de procedurele rule of reason. Dit is wel relevant, nu de procedurele rule of reason meer ruimte biedt voor de toepassing van de nationale procedureregels.43

Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.