4.3.3.1 Algemeen

In de vorige paragraaf is uiteengezet welke Europese besluiten zich manifesteren in het kader van de uitvoering van de Europese subsidieregelgeving. In de onderhavige paragraaf wordt bezien in hoeverre voor de uitvoering van deze Europese besluiten, die gericht zijn tot de lidstaten en derhalve alleen voor hen verbindend zijn, nationaal recht noodzakelijk is. Het is niet eenvoudig om op deze vraag een antwoord te geven, nu het antwoord afhankelijk is van de wijze waarop een Europees besluit wordt gekwalificeerd. Heeft een besluit meer het karakter van een richtlijn dan wel van een verordening?

Voorop staat dat voormelde vraag alleen een rol speelt voor zover een Europees besluit bepalingen bevat die op zichzelf geen vaststelling of toepassing van het nationale recht vragen omdat zij de lidstaten geen beoordelingsmarge laten, maar de toepassing van deze bepalingen door nationale uitvoeringsorganen wel consequenties heeft voor particulieren.1 Dergelijke bepalingen zijn volstrekt vergelijkbaar met de rechtstreeks toepasselijke bepalingen neergelegd in een Europese verordening. Anders dan voor richtlijnen, geldt voor bepalingen uit besluiten niet dat zij slechts wat betreft hun resultaat verbindend zijn.2 Zoals in paragraaf 4.3.3.2 zal blijken bevatten Europese subsidiebesluiten bepalingen die rechtstreeks kunnen worden toegepast, ook als het gaat om besluiten van algemene strekking die zijn gericht tot de lidstaten.3

Volgens sommigen is voor de uitvoering van dergelijke bepalingen, ondanks het feit dat het Europese besluit tot de lidstaat is gericht, geen nationaal recht nodig en kunnen besluiten van nationale uitvoeringsorganen hierop rechtstreeks worden gebaseerd.4 Krachtens het beginsel van voorrang heeft een Europees besluit voorrang op het nationale recht. De lidstaat en daarmee ook de nationale uitvoeringsorganen zijn voorts verplicht om bepalingen neergelegd in een besluit dat is gericht tot de lidstaten toe te passen.5 Dat particulieren door de toepassing door het bevoegde nationale uitvoeringsorgaan zouden kunnen worden benadeeld, doet daaraan niet af. De vergelijking met de richtlijn gaat in deze visie niet op, nu artikel 249 EG-verdrag en ook artikel 288 VWEU ten aanzien van Europese besluiten — anders dan voor Europese richtlijnen — niet vereist dat omzetting in nationaal recht plaatsvindt.6

In de literatuur is ook een andere opvatting te vinden, namelijk dat de omstandigheid dat een Europees besluit tot de lidstaat is gericht, reeds voldoende is om te oordelen dat ter uitvoering van een Europees besluit altijd nationaal recht noodzakelijk is en daarin neergelegde bepalingen nooit ten nadele van particulieren rechtstreeks als bevoegdheidsgrondslag kunnen dienen voor nationale uitvoeringsorganen.7 Uiteraard heeft de lidstaat wel de verplichting ervoor zorg te dragen dat de aan hem opgelegde verplichtingen worden uitgevoerd. Europese besluiten die zijn gericht tot de lidstaat kunnen echter geen negatieve consequenties hebben voor particulieren, om de eenvoudige reden dat deze besluiten alleen tot de lidstaten zijn gericht en alleen voor hen verbindend zijn. Richtlijnen gericht tot de lidstaten kunnen immers ook niet direct verplichtingen opleggen aan particulieren.8 In deze visie is dus altijd nationaal recht nodig om bepalingen uit voormelde besluiten aan particulieren te kunnen tegenwerpen. Problemen ontstaan echter indien het nationale recht aan de nationale uitvoeringsorganen geen bevoegdheden biedt om de in de Europese besluiten neergelegde verplichtingen uit te voeren. Indien het gaat om een bepaling die rechten toekent aan een particulier, kan deze, overeenkomstig de jurisprudentie inzake de rechtstreekse werking van richtlijnen, zich daarop rechtstreeks beroepen. Voor zover het gaat om bepalingen die uiteindelijk een verplichting opleggen aan een particulier of voor hem negatieve gevolgen heeft, kunnen deze door het nationaal uitvoeringsorgaan niet ten nadele van particulieren worden toegepast. Dit correspondeert met het verbod van omgekeerde rechtstreekse werking van richtlijnen. Voormelde opvatting biedt echter geen bevredigende oplossing voor het feit dat de lidstaat wel direct aan de in Europese besluiten neergelegde verplichtingen is gebonden; ten aanzien van Europese besluiten is immers geen omzetting in nationaal recht vereist.

Het verdient opmerking dat de richting die wordt gekozen sterk afhankelijk is van de opvatting over het legaliteitsbeginsel.9 De auteurs die van mening zijn dat nationale uitvoeringorganen geen bevoegdheden kunnen ontlenen aan bepalingen uit Europese besluiten die aan de lidstaat zijn gericht en die ten nadele van particulieren werken, doen dit niet zelden vanuit een nationale opvatting van het legaliteitsbeginsel. De vraag is of deze opvatting ook Europees gedragen wordt. In hoofdstuk 310 is besproken dat het Europese recht weliswaar vereist dat voor handelingen ten laste van particulieren een wettelijke grondslag bestaat, maar onduidelijk is aan welke eisen een dergelijke grondslag moet voldoen. Het is dus niet gezegd dat vanuit het Europese legaliteitsbeginsel een bepaling neergelegd in een Europees besluit gericht tot de lidstaat niet zou voldoen.

Het vervolg van deze paragraaf ziet er als volgt uit. In paragraaf 4.3.3.2 wordt in de eerste plaats aan de hand van voorbeelden uit Europese subsidiebesluiten besproken in hoeverre voor de uitvoering van daarin neergelegde bepalingen nationaal recht noodzakelijk is. Met andere woorden: biedt een bepaling de lidstaat beoordelingsmarge of niet? In paragraaf 4.3.3.3 wordt in de tweede plaats ingegaan op de Europese jurisprudentie: in hoeverre kan daaruit worden afgeleid of een bepaling uit een Europees besluit gericht tot de lidstaat door een nationaal uitvoeringsorgaan rechtstreeks kan worden toegepast en als bevoegdheidsgrondslag kan dienen?