4.3.3.2 De noodzaak voor de vaststelling of toepassing van nationaal recht bij de uitvoering van Europese besluiten

In een aantal gevallen is duidelijk dat de uitvoering van een bepaling neergelegd in een Europees besluit gericht tot de lidstaten toepassing of vaststelling van nationaal recht vergt. Meestal betreft het Europese besluiten die zijn gericht tot alle lidstaten.1 Allereerst komt het voor dat een bepaling zelf verplicht tot toepassing of vaststelling van nationaal recht. Een voorbeeld biedt artikel 8, zesde lid, van het Besluit nr. 1719/2006 inzake Jeugd in Actie waarin in heel algemene zin is bepaald dat de lidstaten maatregelen nemen die noodzakelijk zijn voor de goede uitvoering van het programma op nationaal niveau. Een tweede voorbeeld van een dergelijke bepaling is artikel 6 van de Commissiebeschikking EVF waarin voor de lidstaten de verplichting is neergelegd allerhande procedurehandleidingen vast te stellen.

Ten tweede verplichten de Europese besluiten van algemene strekking in het kader van de migratiefondsen tot het aanwijzen of oprichten van een beheersautoriteit en auditautoriteit, maar maken zij niet duidelijk om welk specifiek nationaal uitvoeringsorgaan het gaat. Hetzelfde geldt voor de in het kader van Een Leven Lang Leren en Jeugd in Actie aan te wijzen nationale agentschappen. Dit betekent dat in het nationale recht moet worden bepaald welk specifiek nationaal uitvoeringsorgaan bevoegd is de bepalingen die zijn neergelegd in de Europese besluiten gericht tot de lidstaat uit te voeren. Met andere woorden: welk nationaal uitvoeringsorgaan verstrekt de Europese subsidie, is bevoegd de subsidieovereenkomst te sluiten en indien de verplichtingen en regels niet worden nageleefd gehouden om de Europese subsidie terug te vorderen?

Op grond van het beginsel van loyale samenwerking geldt voorts dat de lidstaten zijn gehouden om alle algemene of bijzondere maatregelen te treffen die geschikt zijn om de nakoming van uit de aan hen geadresseerde Europese besluiten voortvloeiende verplichtingen te verzekeren. In dat kader kan worden gedacht aan de situatie dat in een Europese subsidieregeling in de vorm van een Europees besluit bepaalde aspecten van de uitvoering in het geheel niet zijn geregeld. In dat geval dient op grond van voormeld beginsel in ieder geval nationaal recht te worden vastgesteld.

Voor voormelde bepalingen geldt dat de lidstaten een beoordelingsmarge toekomt en nadere regels in het nationale recht noodzakelijk zijn. Dergelijke bepalingen zijn te vergelijken met richtlijnbepalingen, maar zoals in de vorige paragraaf is gebleken zijn zij ook te vinden in Europese verordeningen. Vast staat dat dergelijke bepalingen niet als bevoegdheidsgrondslag kunnen dienen voor nationale uitvoeringsorganen ten aanzien van de eindontvangers van de Europese subsidie.

Daarnaast bevatten Europese besluiten ook bepalingen die weliswaar geen beoordelingsmarge voor de lidstaten inhouden, maar desondanks niet rechtstreeks ten opzichte van een eindontvanger van de Europese subsidie kunnen worden toegepast. Het betreft bepalingen die alleen betekenis hebben in de relatie tussen de Europese instellingen en de lidstaten. Voldoende is dat de lidstaat dan wel de Europese instelling aan deze verplichtingen zijn gebonden; de desbetreffende bepaling heeft geen implicaties voor de eindontvanger van de Europese subsidie. In artikel 18 van de Beschikking nr. 573/2007 (EvF) is bijvoorbeeld bepaald dat elke lidstaat een ontwerp-meerjarenprogramma vaststelt en is precies voorgeschreven waaruit dit ontwerpprogramma moet bestaan. In het kader van een concreet Europees Commissiebesluit gericht tot een individuele lidstaat kan gedacht worden aan het geval dat de betalingen van de Europese bijdragen worden geschorst.2 Voorts is in artikel 19, vijfde lid, van de Beschikking nr. 575/2007 (ETF) neergelegd dat de Commissie de door de lidstaten opgestelde meerjarenprogramma's goedkeurt. Artikel 5, eerste lid, van het Besluit van de Raad van 26 april 1999 tot vaststelling van de tweede fase van het communautaire actieprogramma inzake beroepsopleiding 'Leonardo da Vinci' schrijft voor dat de Commissie is belast met de uitvoering van de communautaire acties die onder dit programma vallen.3 Al deze bepalingen hebben alleen betekenis in de verhouding tussen de lidstaat en de Europese Commissie.

Europese besluiten die zijn gericht tot de lidstaten bevatten soms bepalingen die de lidstaten weliswaar geen beoordelingsmarge laten, zodat voor de toepassing daarvan door nationale uitvoeringsorganen op zichzelf geen nationaal recht noodzakelijk is, maar wel betekenis hebben voor de eindontvangers van Europese subsidies. Een eerste voorbeeld van een dergelijke bepaling was aan de orde in het arrest Stichting ROM.4 In dit arrest ging het om een concreet Commissiebesluit gericht tot de lidstaat Nederland waarbij het OP MKB Nederland voor de periode van 30 november 1994 tot en met 31 december 1999 werd goedgekeurd. Artikel 6 van dit besluit schreef voor dat de communautaire bijstand betrekking moest hebben op de uitgaven waarvoor uiterlijk op 31 december 1999 in de lidstaat juridisch verbindende maatregelen zijn genomen en de benodigde financiële middelen specifiek zijn vastgelegd. Deze bepaling liet de lidstaat Nederland geen beoordelingsmarge. Toepassing van deze verplichting door het nationaal uitvoeringsorgaan had echter als consequentie dat uitgaven van de eindontvangers van de Europese subsidies waarvoor pas na 31 december 1999 juridische verbindende maatregelen waren aangegaan niet subsidiabel zijn.

Een tweede voorbeeld biedt artikel 44, tweede lid, van de Beschikking nr. 573/2007 (EvF) waarin is bepaald dat de lidstaten de nodige financiële correcties verrichten voor de bij de maatregelen of de jaarprogramma's geconstateerde incidentele of systematische onregelmatigheden. De financiële correcties van de lidstaten bestaan uit het geheel of gedeeltelijk intrekken dan wel terugvorderen van de communautaire bijdrage. Aangenomen dat deze bepaling geen beoordelingsmarge inhoudt voor de lidstaten en geen nationaal recht nodig is,5 heeft rechtstreekse toepassing van deze bepaling door een nationaal uitvoeringsorgaan negatieve consequenties voor de eindontvanger van de Europese subsidie.

Verder kan nog worden gewezen op artikel 39 van de Commissiebeschikking inzake het EVF, waarin is bepaald dat om de subsidiabiliteit van de uitgaven voor gesubsidieerde projecten te bepalen de in bijlage 11 bij dat besluit vervatte regels gelden. In deze bijlage zijn erg gedetailleerde subsidiabiliteitsregels neergelegd. Deze regels moeten weliswaar in acht worden genomen door de lidstaat richting de Europese Commissie, maar zijn ook relevant voor de eindontvanger van de Europese subsidie. Opvallend is verder dat in Europese Commissiebesluiten die zijn gericht tot de lidstaat ook gedetailleerde bepalingen zijn te vinden die rechtstreeks tot de eindontvanger van de Europese subsidie lijken te zijn gericht. In artikel 34 van de Commissiebeschikking EBF zijn bijvoorbeeld de taken van de eindbegunstigde neergelegd in verband met de voorlichting en publiciteit gericht op het grote publiek. Zo is de eindontvanger op grond van het tweede lid van dit artikel verplicht om voor bepaalde projecten op zichtbare wijze een permanente plaquette van voldoende grote afmetingen aan te brengen. Blijkens de Europese Commissiebeschikkingen inzake de migratiefondsen is de lidstaat verplicht om voormelde publicatieverplichtingen en subsidiabiliteitsregels neer te leggen in de verplicht te sluiten subsidieovereenkomst tussen het nationaal uitvoeringsorgaan en de eindontvanger van de Europese subsidie.6 Dit impliceert dat de Commissie van oordeel is dat dergelijke verplichtingen niet rechtstreeks op grond van het Europese besluit aan de eindontvangers kunnen worden tegengeworpen. Voor dit hoofdstuk is de vraag relevant wat te doen indien een nationaal uitvoeringsorgaan heeft verzuimd de desbetreffende verplichting of regel op te nemen in de subsidieovereenkomst. Kan een nationaal uitvoeringsorgaan in dat geval wel rechtstreeks op grond van de Europese besluiten verplichtingen en regels aan de eindontvanger van de Europese subsidie tegenwerpen en wegens niet-naleving daarvan besluiten tot terugvordering? Uit het Commissiebesluit zelf wordt dit niet duidelijk.

In paragraaf 4.3.2.1 kwam al even aan de orde dat een OP door een goedkeuringsbesluit van de Europese Commissie dat is gericht tot de lidstaat, voor de lidstaat verbindend wordt. In een OP geeft de lidstaat aan de Europese Commissie aan op welke wijze zij de verkregen Europese gelden uit bijvoorbeeld het ESF of het ELFPO gaat besteden en welke uitvoeringsmaatregelen zij gaat treffen. In dergelijke programma's zijn ook regels te vinden die relevant zijn voor de eindontvanger van de Europese subsidie. Zo kan een OP voorschrijven dat de lidstaat aan de eindontvanger van de Europese subsidie de verplichting zal opleggen inhoudende dat de projectadministratie overeenkomstig de Europese eisen wordt ingericht en de weigeringsgronden bevatten die zullen worden gehanteerd. De Europese Commissie beoordeelt de OP’s en keurt ze — na eventuele aanpassingen — goed. Het voorgaande maakt duidelijk dat het bij een OP gaat om afspraken tussen de Europese Commissie en de lidstaat. Uit de jurisprudentie van het Hof van Justitie volgt dat het OP door de goedkeuring door de Commissie niet de hoedanigheid van een gemeenschapsrechtelijke handeling krijgt.7 Het Hof oordeelt dan ook dat indien een steunovereenkomst — hiervoor kan ook een besluit tot subsidieverstrekking worden gelezen — met het door de Commissie goedgekeurde programma onverenigbaar is, het aan de nationale rechterlijke instanties is om hieruit naar nationaal recht de nodige gevolgen te trekken, waarbij bij de toepassing van het nationale recht rekening wordt gehouden met de relevante bepalingen van het gemeenschapsrecht.8 Uit deze overweging kan mijns inziens worden afgeleid dat volgens het Hof van Justitie naar nationaal recht moet worden beoordeeld of in een OP neergelegde regels rechtstreeks aan de eindontvanger van de Europese subsidie kunnen worden tegengeworpen.