De uitvoering van Europese subsidieregelingen in Nederland (R&P nr. SB6) 2012/4.3.3.3:4.3.3.3 De Europese jurisprudentie

De uitvoering van Europese subsidieregelingen in Nederland (R&P nr. SB6) 2012/4.3.3.3

4.3.3.3 De Europese jurisprudentie

Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.

In de vorige paragraaf bleek dat Europese besluiten die zijn gericht tot de lidstaten bepalingen kunnen bevatten die de lidstaten geen beoordelingsmarge laten, zodat voor de toepassing daarvan door nationale uitvoeringsorganen geen nationaal recht noodzakelijk is. Een dergelijke bepaling neergelegd in een Europees besluit gericht tot de lidstaat Duitsland was aan de orde in het arrest Albako 1 Het Hof van Justitie overweegt dat de lidstaten en daarmee ook de nationale uitvoeringsorganen en de nationale rechter zijn gebonden aan de Europese besluiten die zijn geadresseerd aan de lidstaten. Dit betekent dat de nationale rechter ingevolge het beginsel van voorrang alle nationale bepalingen waarvan de toepassing de uitvoering van een Europees besluit zou kunnen belemmeren buiten toepassing moet laten. Op grond van de in hoofdstuk 3 besproken Costanzo-verplichting geldt deze verplichting ook voor nationale uitvoeringsorganen.2

De vraag die in het Albako-arrest niet wordt beantwoord is in hoeverre bepalingen zonder beoordelingsmarge voor de lidstaten neergelegd in Europese besluiten door een nationaal uitvoeringsorgaan rechtstreeks kunnen worden toegepast, met name indien dat consequenties heeft voor particulieren. Het arrest Albako ziet 'slechts' op de voorrang van Europese besluiten ten opzichte van daarmee strijdig nationaal recht.3 Met andere woorden: kan een Europees besluit dat tot de lidstaat is gericht en door een nationaal uitvoeringsorgaan wordt toegepast, zonder tussenkomst van het nationale recht, tot gevolg hebben dat aan een particulier rechten worden toegekend, dan wel verplichtingen worden opgelegd? Gelet op de tekst van artikel 249 EG-verdrag en artikel 288 VWEU zou het antwoord op deze vraag heel simpel 'nee' kunnen luiden. Europese besluiten die zijn gericht tot de lidstaat — of zij nu individueel en concreet zijn ofwel van algemene strekking — zijn alleen verbindend voor de lidstaat en kunnen derhalve geen rechten of verplichtingen inhouden voor particulieren. Uit de jurisprudentie van het Hof van Justitie blijkt echter dat particulieren aan bepalingen neergelegd in tot de lidstaten gerichte besluiten wel degelijk rechten kunnen ontlenen, mits zij onvoorwaardelijk zijn en voldoende duidelijk en bepaald om in de rechtsbetrekkingen tussen de lidstaten en hun justitiabelen directe gevolgen teweeg te brengen.4 Het zou volgens het Hof met de door artikel 189 EG (thans artikel 288 vwEu) aan een besluit toegekende dwingende werking onverenigbaar zijn, indien men in beginsel zou uitsluiten dat de door de beschikking geraakte personen zich op de in het besluit neergelegde bepalingen zouden kunnen beroepen.5 Het Hof van Justitie acht in dat kader relevant dat indien gezagsorganen van de EU een lidstaat of alle lidstaten bij beschikking zouden hebben verplicht een bepaalde gedragslijn te volgen, het nuttig effect van zodanige handeling zou worden verzwakt wanneer de justitiabelen in deze staat zich daarop in rechte niet zouden mogen beroepen en de nationale rechterlijke instanties daarop niet als element van het gemeenschapsrecht acht zouden mogen slaan.6 Opvallend is dat het Hof van Justitie in het arrest Grad noch het arrest Hansa Fleisch de vraag beantwoordt in hoeverre ter uitvoering van een Europees besluit gericht tot de lidstaat überhaupt de vaststelling of toepassing van nationaal recht noodzakelijk is. Met andere woorden: is een bepaling zonder beoordelingsmarge neergelegd in een Europees besluit dat is gericht tot de lidstaat rechtstreeks toepasselijk (vergelijkbaar met een Europese verordening), of geldt voor zo een bepaling dat omzetting in het nationale recht moet plaatsvinden (vergelijkbaar met een richtlijn)? Deze vraag is met name relevant indien het niet om bepalingen gaat die rechten toekennen aan particulieren, maar om bepalingen waarvan de toepassing door een nationaal uitvoeringsorgaan voor de particulier negatieve consequenties heeft of hem zelfs verplichtingen oplegt. Een eerste arrest dat in dat kader relevant is, is het arrest Spa Unil.7

Dit arrest ging over een Europees besluit van 17 juli 19628 dat was gericht tot alle lidstaten. Dit besluit voorzag in de instelling van een certificaat inzake goederenverkeer van het model D.D.4. Dit certificaat diende te worden afgegeven door de douaneautoriteiten van de lidstaat van uitvoer en diende na visering door deze lidstaat op het douanekantoor van de lidstaat van invoer te worden overgelegd door de exporteur. Het document diende als bewijs om in aanmerking te komen voor het stelsel van intracommunautaire heffingen. In artikel 6 van het besluit was neergelegd dat voormeld certificaat in de lidstaat van invoer moest worden overgelegd aan de douaneautoriteiten aldaar, met inachtneming van de wettelijke voorschriften van de desbetreffende lidstaat. Het desbetreffende land van invoer, Italië, had echter nog niet de nodige maatregelen genomen om overlegging van certificaat D.D.4 verplicht te stellen. Volgens het Hof van Justitie moesten de goederen de grens wel overschrijden onder dekking van de in de eerdere regeling voorgeschreven documenten. Voormelde beschikking jo. Verordening nr. 14/64 heeft voor de marktdeelnemer het recht doen ontstaan om slechts de intracommunautaire heffing te betalen, op voorwaarde dat door overlegging van een certificaat D.D.4 het bewijs wordt geleverd van de vervulling van de gestelde voorwaarden voor toepassing van de intracommunautaire heffing, aldus het Hof. De lidstaat die geen maatregelen heeft genomen voor de materiële tenuitvoerlegging van deze beschikking, kan de niet-vervulling van de daarin vervatte verplichtingen niet tegenwerpen aan de marktdeelnemers en moet tijdelijk andere passende middelen ten bewijze van de vervulling van die voorwaarden toelaten.

In de literatuur wordt uit dit arrest de conclusie getrokken dat omgekeerde verticale werking van Europese besluiten die zijn gericht tot alle lidstaten in het algemeen niet is toegestaan.9 De vraag is of dit wel terecht is. Allereerst werd in het besluit expliciet verwezen naar de wettelijke voorschriften van het land van invoer. Het oordeel van het Hof van Justitie zou anders hebben kunnen luiden, indien deze zinsnede zou hebben ontbroken. Ten tweede is inmiddels het hierna nog te bespreken arrest Stichting ROM gewezen, waarin het Hof van Justitie de principiële vraag of een bepaling neergelegd in een Europees besluit gericht tot de lidstaat zonder beoordelingsmarge negatieve gevolgen kan hebben voor een eindontvanger van de Europese subsidie ontwijkt.10 De vraag is dan ook of het arrest Spa Unil betekent dat het Hof van Justitie in het algemeen van oordeel is dat omgekeerde verticale werking van Europese besluiten die zijn gericht tot de lidstaat niet is toegestaan of dat één en ander afhankelijk was van de omstandigheden van het geval.

Een tweede arrest dat relevant is voor de vraag of omgekeerde verticale werking van een Europees besluit mogelijk is, is het arrest Carp.11

In het arrest Carp gaat het om een Europees besluit van de Commissie gebaseerd op een Europese richtlijn. In dit besluit wordt het soort procedure gepreciseerd voor de conformiteitsverklaring die geldt voor deuren, ramen, luiken, blinden, poorten en bijbehorend hang- en sluitwerk. Het CEN/Cenelec is belast met het specificeren van de inhoud ervan in de relevante geharmoniseerde normen die vervolgens moeten worden omgezet door de normalisatie-instellingen van elke lidstaat. Volgens het Hof van Justitie kan de ene particulier niet richting de andere een beroep doen op het desbetreffende besluit; de rechtspraak met betrekking tot de horizontale werking van richtlijnen is mutatis mutandis van toepassing. Het verdient opmerking dat het Hof van Justitie niet expliciteert dat nationale uitvoeringsmaatregelen noodzakelijk waren. Het aan de orde zijnde Europese besluit ging daarvan wel expliciet uit.

Uit het arrest Carp wordt in de literatuur afgeleid dat horizontale werking van Europese besluiten van algemene strekking die zijn gericht tot de lidstaten niet is toegestaan.12 Uit het arrest Carp kan mijns inziens echter niet worden geconcludeerd dat horizontale werking van dergelijke besluiten in zijn algemeenheid niet mogelijk is; in het desbetreffende geval betrof het een bepaling die nationale uitvoeringsmaatregelen vergde. Het blijft de vraag of het Hof van Justitie tot hetzelfde oordeel was gekomen indien geen nationale uitvoeringsmaatregelen noodzakelijk waren.

Uit voormelde jurisprudentie kan mijns inziens dan ook niet de conclusie worden getrokken dat de beperkingen die gelden met betrekking tot richtlijnen, namelijk het verbod van horizontale werking en van omgekeerde verticale werking, in zijn algemeenheid ook gelden voor Europese besluiten van algemene strekking.13 In dat verband is van belang dat Europese besluiten die zijn gericht tot de lidstaten op het terrein van de Europese subsidies juist geen nationale uitvoeringsmaatregelen vergen. Het is dan ook de vraag of voormelde jurisprudentie ook geldt wanneer het gaat om bepalingen neergelegd in Europese besluiten gericht tot de lidstaat waarvan vaststaat dat zij geen beoordelingsmarge inhouden en op zichzelf rechtstreeks door een nationaal uitvoeringsorgaan zouden kunnen worden toegepast. Deze vraag is aan de orde in de arresten Huber14" en Stichting Rom.15

In het arrest Huber stelde de nationale rechter aan het Hof van Justitie de prejudiciële vraag of landbouwers die op grond van een Europese subsidieverordening om een Europese subsidie hebben verzocht, dienen te worden aangemerkt als adressaten van de beschikking van de Commissie waarin een nationaal steunprogramma wordt goedgekeurd en of publicatie in een officieel blad van de mededeling dat het programma op het ministerie van Land- en Bosbouw ter beschikking van het publiek ligt, volstaat om deze beschikking ten aanzien van de betrokken landbouwers verbindend te maken en om de hiermee strijdige steunovereenkomsten rechtsongeldig te maken. Het Hof stelt vast dat de Commissiebeschikking uitsluitend tot de lidstaat is gericht.16 Vervolgens overweegt het Hof dat het in voorkomend geval aan de nationale rechterlijke instanties staat om naar nationaal recht na te gaan of de bekendmaking van het programma volstond om het aan de eindontvangers van de Europese subsidies te kunnen tegenwerpen.17

Uit dit arrest kan voorzichtig worden afgeleid dat uit een beschikking van de Europese Commissie die is gericht tot de lidstaat geen rechtstreekse verplichtingen kunnen voortvloeien voor de eindontvanger van de Europese subsidie, om de reden dat de beschikking uitsluitend tot de betrokken lidstaat is gericht. In het arrest Stichting ROM geeft het Hof van Justitie echter geen principieel antwoord op de vraag in hoeverre een nationaal uitvoeringsorgaan bepalingen, die zijn neergelegd in een Europees besluit dat is gericht tot de lidstaat en geen beoordelingsmarge kennen, rechtstreeks kan toepassen ten opzichte van een eindontvanger van de Europese subsidie.

In het arrest Stichting ROM gaat het om een besluit van de Commissie geadresseerd aan de lidstaat Nederland waarbij het OP MKB Nederland voor de periode 30 november 1994 tot en met 31 december 1999 wordt goedgekeurd. Artikel 6 van dit besluit schrijft voor dat de communautaire bijstand betrekking moet hebben op de uitgaven waarvoor uiterlijk op 31 december 1999 in de lidstaat juridisch verbindende maatregelen zijn genomen en de benodigde financiële middelen specifiek zijn vastgelegd. De toenmalige staatssecretaris van Economische Zaken heeft op 29 december 1999 een Europese subsidie aan Stichting ROM verleend, zonder Stichting ROM van de voormelde bepaling uit het besluit van de Commissie op de hoogte te stellen. De staatssecretaris besluit na afronding van het project de subsidie evenwel op een lager bedrag vast te stellen, omdat Stichting ROM niet aan voormelde verplichting heeft voldaan. Stichting ROM is het uiteraard niet met dit besluit eens. In de procedure in hoger beroep besluit het CBb aan het Hof van Justitie een drietal vragen te stellen. De eerste vraag van het CBb luidt: Is artikel 6 van het besluit van de Commissie onvoorwaardelijk en voldoende nauwkeurig om rechtstreeks toepasselijk te zijn in de nationale rechtsorde? Voor zover deze vraag bevestigend wordt beantwoord, stelt het CBb als tweede vraag: Moet artikel 249 EG zo worden uitgelegd dat artikel 6 van voormeld besluit een justitiabele rechtstreeks bindt om als eindbegunstigde uiterlijk op 31 december 1999 juridisch verbindende maatregelen te nemen en de benodigde financiële middelen specifiek vast te leggen? Voor zover ook deze vraag bevestigend zou worden beantwoord, komt het CBb tot een derde vraag: 'Laat de verplichting van de lidstaten om de nodige maatregelen te treffen om middelen die door een onregelmatigheid verloren zijn gegaan terug te vorderen, bezien in het licht van de beginselen van het gemeenschapsrecht, de lidstaten ruimte af te zien van terugvordering wegens inbreuk op een voorschrift indien de betrokken subsidiebegunstigde dit voorschrift niet kende en hem geen verwijt treft voor zijn gebrek aan kennis van dit voorschrift?' Opvallend is dat het Hof van Justitie de eerste twee vragen helemaal niet beantwoordt en meteen overgaat tot beantwoording van de derde vraag. Het Hof acht van belang dat Nederland de enige adressaat was van het besluit, het besluit niet was gepubliceerd en dus enkel bij de lidstaat bekend was, en dat de staatssecretaris de subsidieverplichting niet aan de stichting ROM had meegedeeld. Bovendien heeft de staatssecretaris, door in het kader van de verleningsbeschikking subsidie aan Stichting ROM toe te kennen op 29 december 1999, dat wil zeggen slechts twee dagen vóór het verstrijken van de in het besluit genoemde termijn, een situatie gecreëerd die bijna noodzakelijkerwijs tot niet-inachtneming van de steunvoorwaarden moest leiden.18 Het Hof van Justitie concludeert dat de eindontvanger niet in staat was zijn rechten en verplichtingen ondubbelzinnig te kennen en dienovereenkomstig voorzieningen te treffen. Het rechtszekerheidsbeginsel verzet zich er dan ook tegen dat de verplichting aan Stichting ROM wordt tegengeworpen, op voorwaarde dat deze te goeder trouw was.

Het lijkt erop dat het Hof van Justitie— net als in het besproken EsF-arrest in het arrest Stichting ROM geen uitspraken wenst te doen over de vraag in hoeverre een Europese bepaling als bevoegdheidsgrondslag kan dienen voor verplichtingen voor de eindontvangers van de Europese subsidie. Het Hof lijkt zich te realiseren dat een principiële uitspraak dat een Europees besluit gericht tot de lidstaten alleen onvoldoende is om verplichtingen zonder beoordelingsmarge richting de eindontvanger van de Europese subsidie toe te passen, tot gevolg kan hebben dat nationale uitvoeringsorganen de uitvoering van in Europese besluiten neergelegde verplichtingen zouden kunnen frustreren. Anderzijds is het Hof van Justitie zich er wel van bewust dat de eindontvanger van de Europese subsidie wel bekend moet zijn met de bepalingen uit Europese besluiten gericht tot de lidstaten die negatieve consequenties voor hem kunnen hebben. In het arrest Stichting ROM maakt het Hof van Justitie dus duidelijk dat het rechtszekerheidsbeginsel zich ertegen verzet dat bepalingen uit niet-gepubliceerde besluiten aan de ontvangers van Europese subsidies worden tegengeworpen.19

In de jurisprudentie van het Hof van Justitie is nog niet uitgekristalliseerd in hoeverre bepalingen neergelegd in gepubliceerde Europese besluiten gericht tot de lidstaat zonder beoordelingsmarge door nationale uitvoeringsorganen rechtstreeks kunnen worden toegepast richting een eindontvanger van de Europese subsidie, indien daaruit voor hem negatieve consequenties voortvloeien. Uit het arrest Huber lijkt te volgen dat dit niet mogelijk is. Voorstelbaar is echter dat uit arrest Stichting ROM a contrario kan worden afgeleid dat indien een Europees besluit dat is gericht tot alle lidstaten is gepubliceerd, daarin neergelegde verplichtingen voor de lidstaat die geen beoordelingsmarge inhouden aan eindontvangers van Europese subsidies kunnen worden tegengeworpen. Hoewel het in het arrest Stichting ROM ging om een concreet besluit gericht tot een individuele lidstaat, was de in dat arrest aan de orde zijnde bepaling vergelijkbaar met een algemene regel die evengoed in een besluit gericht tot alle lidstaten had kunnen worden neergelegd. Nadere jurisprudentie zal meer duidelijkheid moeten bieden.20

Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.