4.2 Achtergrond van het Nederlandse kiesstelsel

De kern van het huidige kiesstelsel is ingevoerd in 1917, waarin het systeem van evenredige vertegenwoordiging het tot dan toe geldende absolute meerderheidsstelsel in districten verving. Dit districtenstelsel hield in dat Nederland was verdeeld in een aantal, overwegend enkelvoudige, kiesdistricten en dat per district dus één kandidaat de absolute meerderheid van de stemmen moest behalen om verkozen te worden.1 De kiezers die op een andere kandidaat stemden, werden daardoor niet in het parlement vertegenwoordigd: deze stemmen gingen dus ‘verloren’. Daarnaast koos de kiezer destijds een volksvertegenwoordiger die hij capabel achtte om het land te besturen, zonder aan die keuze inhoudelijke overwegingen ten grondslag te leggen.2 De volksvertegenwoordigers stonden daarmee op afstand van de kiezers. Het stelsel gaf uiting aan de gangbare representatiegedachte in de tweede helft van de negentiende eeuw. Kiezers spraken hun voorkeur uit voor kandidaten, die vervolgens onafhankelijk van de wil van de kiezer zouden opereren. Met de invoering van het directe kiesrecht, in 1848, was dan ook allerminst beoogd om ‘de stem van het volk’ te laten doordringen tot het parlement. De kiezer werd slechts geacht geschikte vertegenwoordigers aan te wijzen. Bovendien was het aanvankelijk slechts een klein deel van de burgers dat in staat werd geacht een verantwoordelijke keuze te maken en om die reden het kiesrecht toebedeeld had gekregen.3

Het meerderheidsstelsel kwam aan het begin van de twintigste eeuw in toenemende mate onder druk te staan. Het stelsel bleek om meerdere redenen bezwaarlijk, die echter steeds waren terug te leiden tot één belangrijk, principieel punt: niet alle stemmen wogen even zwaar. Om te beginnen liep het aantal kiezers in de districten sterk uiteen.4 De stem van de kiezer in districten met weinig inwoners woog daardoor zwaarder bij de samenstelling van het parlement dan die van de kiezer in dichter bevolkte districten. Daarnaast correspondeerde het verschil in stemmenaantallen niet met het verschil in zetelaantallen. In een meerderheidsstelsel hangt het er immers maar net van af hoe de aanhangers van de verschillende partijen over de kiesdistricten zijn verspreid. Een partij die landelijk gezien een redelijk grote aanhang had, behaalde desondanks weinig zetels als de kandidaten in de individuele districten geen absolute meerderheid wisten te behalen. De samenhang tussen de aantallen stemmen en aantallen zetels was dus dikwijls ver te zoeken.5 Ook speelde mee dat kleine verschuivingen in de opvatting van de kiezer enorme gevolgen konden hebben voor de zetelaantallen. Ze konden immers net een andere partij aan een meerderheid helpen en de zetel van eigenaar doen veranderen.6

Daar kwam bij dat de traditionele, 19^e-eeuwse representatiegedachte aan verandering onderhevig raakte. Langzaam werd duidelijk dat de kiezer niet langer slechts bekwame bewindslieden wilde aanwijzen, maar zelf meer invloed op het te voeren beleid wilde krijgen.7 Ook daarom werd de tijd rijp geacht voor een kiesstelsel waarin de maatschappelijke opvattingen, zoals die werden gekanaliseerd door de verschillende politieke partijen die de kop op hadden gestoken, zo getrouw mogelijk werden verwoord.8 Overigens speelde, als minder principiële reden, ook de invoering van het algemeen kiesrecht, die eveneens in 1917 plaatsvond, mee. Niet langer moest het aan een selecte groep burgers zijn om ‘bekwame’ volksvertegenwoordigers te kiezen, maar aan een bredere groep die haar invloed op het te voeren beleid wilde laten gelden. De liberalen vreesden er daarbij voor dat de invoering van het algemeen kiesrecht ervoor zou zorgen dat zij werden weggevaagd uit het parlement, als het meerderheidsstelsel behouden zou blijven. Onder diegenen die van de uitbreiding van het kiesrecht profiteerden bevonden zich weinig aanhangers van de ‘gevestigde orde’ van klassiek-liberalen, en des te meer van de nieuwe politieke partijen die door de liberalen als een bedreiging werden gezien, zoals de socialisten. De overgang naar evenredige vertegenwoordiging was in die zin dus mede een uitvloeisel van de intredende verzuiling en een reactie op de uitbreiding van het kiesrecht.

Minister van Binnenlandse Zaken Cort van der Linden installeerde in 1913 een staatscommissie voor evenredig kiesrecht, die de opdracht kreeg zich over de exacte vormgeving van het stelsel der evenredige vertegenwoordiging te buigen. De commissie toog, onder leiding van rechtsgeleerde Jacques Oppenheim, aan het werk en bracht in 1914 verslag uit over haar bevindingen. De commissie formuleerde als doel van een stelsel van evenredige vertegenwoordiging ‘voor alle politieke partijen, juister gezegd, voor alle groepen waarin de kiezers zich indeelen, éénzelfde verhouding in het leven te roepen tusschen het aantal stemmen dat de partij of groep heeft uitgebracht en het aantal zetels dat zij zal innemen in het vertegenwoordigend lichaam, zoodat aan alle partijen of groepen op hetzelfde gemiddeld aantal stemmen een zetel wordt toegekend’.9 Een stelsel van evenredige vertegenwoordiging moest dus alle uitgebrachte stemmen even veel waard maken en werkte tevens de vertegenwoordiging van minderheden in de hand. De commissie merkte over dat laatste punt op dat het simpelweg op enige wijze vertegenwoordigen van minderheden niet voldoende was. Zij moesten vertegenwoordigd worden in de juiste verhouding tot hun sterkte: daarin was immers de evenredigheid gelegen.10

De commissie streefde naar een zo dicht mogelijke benadering van absolute evenredigheid. Dat streven indachtig boog de commissie zich over de wenselijkheid van het handhaven van de kiesdistricten. In het kader van de nagestreefde evenredigheid wees de commissie die optie van de hand. Zij merkte op dat ‘geene enkele verdeeling in kiesdistricten’ zich met evenredigheid verdroeg.11 Het hanteren van kiesdistricten betekent immers, zoals de praktijk tot dan toe had uitgewezen, dat er onvermijdelijk stemmen ‘verloren gaan’. Er blijven altijd stemmen over waarvoor geen zetel beschikbaar is. Nu gebeurt dat zonder kiesdistricten ook, maar in dat geval hoeven de lijsten dat verlies maar eenmaal te verwerken. In meerdere kiesdistricten zou dat verlies zich in ieder district herhalen. Als het toevalligerwijs steeds dezelfde partij is die zich in ieder district grote verliezen moet getroosten, zou de evenredigheid ernstig kunnen worden verstoord, aldus de commissie.12 Een ander bezwaar van de staatscommissie was het feit dat kiesdistricten de gelijkwaardigheid van de stemmen onder druk zetten. De waarde van de stem hangt immers af van de verhouding tussen het aantal uitgebrachte stemmen en het aantal te verdelen zetels. De districten konden weliswaar zo worden ingedeeld dat die verhouding in ieder district gelijk zou zijn, maar het continu handhaven van die gelijke verhoudingen beschouwde de commissie als ‘geheel ondoenlijk’. Dat zou immers betekenen dat de districten in de aanloop naar iedere verkiezing hertekend zouden moeten worden13 Als derde argument voerde de staatscommissie aan dat kiesdistricten de verkiezing van kandidaten die zich niet bij politieke partijen hadden aangesloten, zouden bemoeilijken. In enkelvoudige kiesdistricten zouden zulke kandidaten op eigen kracht meer dan de helft van de stemmen moeten binnenhalen: een onmogelijke opgave. Evenredige vertegenwoordiging zou in dat opzicht een stap voorwaarts zijn. 14

De commissie wees kiesdistricten dus van de hand, maar voorzag dat de afwezigheid van enige territoriale indeling de band tussen kiezer en gekozene onder druk zou zetten – de kandidaten kwamen immers op grotere afstand van de kiezer te staan – en zou leiden tot een sterke centralisatie van de politieke partijen. Om daaraan tegenwicht te bieden, bepleitte de commissie de invoering van ‘kieskringen’. In iedere kieskring zouden de partijen verschillende kandidatenlijsten kunnen indienen, die ten behoeve van de zetelverdeling met elkaar verbonden konden worden. De bezwaren tegen een districtenstelsel werden daarmee ondervangen, terwijl tegelijkertijd de lokale binding tussen kiezer en kandidaat gewaarborgd kon worden, zo was de gedachte.15

Het door de Staatscommissie-Oppenheim voorgestelde stelsel werd zo goed als ongewijzigd (en overigens zonder hoofdelijke stemming) ingevoerd.16 Tijdens de parlementaire behandeling van de voorstellen voor de grondwetsherziening van 1917 ging veel aandacht uit naar de beslechting van de schoolstrijd en de veralgemenisering van het kiesrecht. De kwestie van evenredige vertegenwoordiging kwam voornamelijk slechts zijdelings aan de orde, op bijdragen van enkele Kamerleden na, die zich tegen het stelsel keerden. Zij konden aan de invoering van het stelsel echter niet in de weg staan.17 De kern van dat stelsel staat nog steeds overeind. Dat het stelsel in de kern al meer dan honderd jaar standhoudt, betekent echter allerminst dat het de afgelopen eeuw niet dikwijls ter discussie is gesteld. In paragraaf 5 wordt op de wijzigingsvoorstellen, voor zover relevant, ingegaan.