Bundeling van omgevingsrecht (R&P nr. SB5) 2012/6.5.2.1:6.5.2.1 Interne wetssystematische tekorten

Bundeling van omgevingsrecht (R&P nr. SB5) 2012/6.5.2.1

6.5.2.1 Interne wetssystematische tekorten

Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.

Het wetssysteem van het ontwerp Natuurbeschermingswet bestaat uit de elf in overzicht 6.4 (par. 6.2.5) genoemde hoofdstukken, die vaak weer zijn onderverdeeld in subwetssystemen. De hoofdstukken 2, 3 en 4 ontwerp Wnb worden bepaald door de zakelijke samenhangcriteria van respectievelijk gebieden, soorten en houtopstanden. Voor de overige hoofdstukken en binnen de hoofdstukken 2, 3 en 4 ontwerp Wnb zijn typisch juridische samenhangcriteria gebruikt, die leiden tot interne wetssystematische tekorten. Dat heeft tot gevolg dat de gebruiker is gedwongen verschillende subwetssystemen binnen het ontwerp Natuurbeschermingswet te raadplegen om zijn rechten en plichten te kunnen kennen. Dat komt de kenbaarheid niet ten goede. Dat zal ik hierna illustreren met een voorbeeld.

Stel dat iemand het ontwerp raadpleegt om het antwoord te vinden op de vraag of het is toegestaan een bepaalde vogel, zoals de Gekraagde Roodstaart,1 te vangen. Het ontwerp kent geen subwetssysteem dat aansluit bij de echte werkelijkheid van het object 'vogel' of de activiteit 'vangen'. De gebruiker zal het antwoord op zijn vraag daarom dienen te zoeken in verschillende subwetssystemen.

In de eerste plaats bepaalt artikel 1.8 ontwerp Wnb in hoofdstuk 1 dat een ieder voldoende zorg in acht neemt voor in het wild levende dieren en planten en voor Natura 2000-gebieden. Deze algemene zorgplicht geldt ook ten aanzien van het vangen van vogels.

In de tweede plaats bepaalt artikel 2.1 lid 1 ontwerp Wnb dat de minister van ELenl gebieden aanwijst als speciale beschermingszones2 ter uitvoering van enige artikelen van de Vogelrichtlijn. Ook het vierde lid verwijst naar de Vogelrichtlijn door te bepalen dat het aanwijzingsbesluit de instandhoudingsdoelstellingen voor het gebied bevat ten aanzien van onder meer de leefgebieden voor vogelsoorten, voor zover nodig ter uitvoering van de Vogelrichtlijn. Het is niet uitgesloten dat de gebruiker het antwoord op zijn vraag in het subwetssysteem van hoofdstuk 2 ontwerp Wnb zal moeten zoeken, bijvoorbeeld als de vraag of het is toegestaan om een bepaalde vogel te vangen opkomt in het kader van de realisering van een project dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een Natura 2000-gebied.3

In de derde plaats zal de genoemde gebruiker voor het antwoord op zijn vraag het subwetssysteem van hoofdstuk 3 ontwerp Wnb Soorten van het ontwerp moeten raadplegen. Dat hoofdstuk is echter niet ingedeeld volgens zakelijke samenhangcriteria als vogels, categorieën van vogels of handelingen ten aanzien van vogels zoals het vangen van vogels. Hoofdstuk 3 ontwerp Wnb kent daarentegen acht paragrafen, waarvan het voor de gebruiker niet op voorhand duidelijk zal zijn of die - ook - betrekking hebben op vogels respectievelijk op de vogels waarvan hij zich afvraagt of hij die mag vangen.

Deze paragrafen zijn:

§ 3.1 Beschermingsregime soorten Vogelrichtlijn

§ 3.2 Beschermingsregime soorten Habitatrichtlijn

§ 3.3 Beschermingsregime andere soorten

§ 3.4 Schadebestrijding en faunabeheer

§ 3.5 Jacht

§ 3.6 Middelen voor het vangen en doden van vogels en zoogdieren

§ 3.7 Overige bepalingen ten aanzien van in het wild levende dieren en planten

§ 3.8 Handel in en bezit van planten en dieren

Paragraaf 3.1 regelt in artikel 3.1 lid 1 ontwerp Wnb het verbod om opzettelijk vogels te doden of te vangen. Daarmee is echter niet aanstonds duidelijk op welke vogels dit verbod ziet. Het antwoord op die vraag kan slechts worden gevonden door verschillende bepalingen te raadplegen in het subwetssysteem van paragraaf 3.1 ontwerp Wnb, het subwetssysteem van hoofdstuk 1 ontwerp Wnb en het wetssysteem van de Vogelrichtlijn. In het subwetssysteem van hoofdstuk 1 ontwerp Wnb is artikel 1.1 lid 1 opgenomen dat bepaalt dat onder vogels worden verstaan vogels van soorten als bedoeld in artikel 1 lid 1 Vogelrichtlijn. Dat laatste artikel bepaalt dat - het wetssysteem van - de Vogelrichtlijn betrekking heeft 'op de instandhouding van alle natuurlijk in het wild levende vogelsoorten op het Europese grondgebied van de Lid-Staten waarop het Verdrag van toepassing is'.In de tweede plaats bepaalt artikel 3.3 lid 2 ontwerp Wnb dat Provinciale Staten bij verordening vrijstelling kunnen verlenen van het verbod om vogels ten aanzien van daarbij aangewezen soorten te vangen. In de derde plaats bepaalt artikel 3.3 lid 6 ontwerp Wnb dat het verbod om vogels te vangen niet van toepassing is op handelingen waarvoor een omgevingsvergunning is vereist op basis van de Wabo. In de vierde plaats bepaalt artikel 3.3 lid 7 ontwerp Wnb dat het verbod om vogels te vangen niet van toepassing is op handelingen ten aanzien waarvan bij of krachtens enige wettelijke bepaling een besluit is vereist, indien bij of krachtens die wet is bepaald dat het vierde en vijfde lid van overeenkomstige toepassing zijn op dat besluit.

Paragraaf 3.2 ontwerp Wnb regelt in artikel 3.5 het verbod om in het wild levende dieren in hun natuurlijke verspreidingsgebied opzettelijk te doden of te vangen. Het moet daarbij gaan om in het wild levende dieren van soorten, opgenomen in bijlage IV onderdeel a bij de Habitatrichtlijn. De gebruiker zal de Habitatrichtlijn moeten raadplegen om erachter te komen dat genoemde bijlage geen vogels noemt. Paragraaf 3.2 ontwerp Wnb levert derhalve geen antwoord op de vraag van de gebruiker of het is toegestaan een bepaalde vogel te vangen.

Paragraaf 3.3 ontwerp Wnb bevat regels over het beschermingsregime van andere soorten en lijkt op het eerste gezicht ook betrekking te kunnen hebben op vogels. Deze paragraaf bevat echter geen regels over vogels, maar is beperkt tot in het wild levende zoogdieren, amfibieën en reptielen.4

Paragraaf 3.4 ontwerp Wnb bepaalt dat bij algemene maatregel van bestuur onder meer vogels kunnen worden aangewezen die niet in hun voortbestaan worden bedreigd of dat gevaar lopen, en in delen van het land schade aanrichten.5 Provinciale staten kunnen bij verordening toestaan dat de grondgebruiker handelingen als bedoeld in artikel 3.1 lid 1 Wnb verricht op door hem gebruikte gronden, dan wel in of aan door hem gebruikte opstallen, indien deze handelingen nodig zijn ter voorkoming van in het lopende of daarop volgende jaar dreigende schade binnen de grenzen van het werkgebied van de wildbeheereenheid waarin die gronden of opstallen zijn gelegen. De minister van ELenl kan invasieve exoten aanwijzen waarvan het noodzakelijk is dat de stand tot nul wordt teruggebracht.

Paragraaf 3.5 ontwerp Wnb inzake de jacht geldt eveneens voor vogels. Artikel 3.18 ontwerp Wnb bepaalt dat het de jachthouder en degenen in zijn gezelschap is toegestaan in zijn jachtveld bejaagbare soorten te vangen. Bejaagbare soorten zijn onder meer de volgende vogels: fazant, wilde eend, houtduif, grauwe gans, smient en kolgans.

Paragraaf 3.6 ontwerp Wnb geeft geen antwoord op de vraag of een bepaalde vogel mag worden gevangen, maar is wel van belang voor het antwoord op de vraag welke middelen daarbij zijn toegestaan.

In paragraaf 3.7 ontwerp Wnb bepaalt artikel 3.29 dat een ieder die een in het wild levend dier vangt voorkomt dat het dier onnodig lijdt. Dit geldt ook voor het vangen van vogels.

Paragraaf 3.8 ontwerp Wnb gaat over de handel in en het bezit van planten en dieren en is dus niet direct relevant voor de vraag of een bepaalde vogel al dan niet mag worden gevangen.

Dit voorbeeld illustreert dat een gebruiker voor het antwoord op zijn tamelijk eenvoudige vraag 'wat zijn mijn rechten en plichten ten aanzien van het vangen van deze vogel,' niet alleen een aantal subwetssystemen binnen het wetssysteem van het ontwerp Wet natuurbescherming moet raadplegen, maar daarnaast nog andere wetssystemen: de Vogelrichtlijn, de Habitatrichtlijn, de Wabo, de in artikel 3.3 lid 7 ontwerp Wnb genoemde wettelijke bepaling(en), de - eventueel - op artikel 3.12 ontwerp Wnb gebaseerde algemene maatregel van bestuur de - eventueel - op artikel 3.16 ontwerp Wnb gebaseerde ministeriële aanwijzing en - eventueel - de op basis van artikel 3.3 lid 2 ontwerp Wnb relevante provinciale verordening. Het is deze wetssystematiek die het voor gebruikers moeilijk maakt om hun rechten en verplichtingen te kunnen kennen.

Maar zou het ook minder complex kunnen? Het komt mij voor dat de Vogelrichtlijn en de Habitatrichtlijn niet dwingen tot de in het ontwerp Wnb gekozen systematiek. En al zou dat wel zo zijn, dan biedt de nationale omzetting van die richtlijnen juist een kans om onvolkomenheden in de Europese wetssystematiek te mitigeren.

In dit verband is de volgende passage uit een publicatie van het Duitse Bundesministerium für Umwelt c.a. interessant: 'Das UGB macht das Umwelt-recht europatauglich. Das Umweltgesetzbuch wird die Umsetzung europaischer Umweltrechtsakte in Deutschland wesentlich erleichtern. Auch das europaische Umweltrecht ist zunehmend fachübergreifend ausgerichtet, d.h. seine Anfor-derungen haben nicht nur den Schutz einzelner Umweltgüter, sondern die Umwelt insgesamt im Blick. Solche Regelungen der EU müssen im Rahmen eines UGB nicht mehr wie bisher getrennt und unter Auflösung bestehender Zusammenhange in die verschiedenen Fachgesetze aufgenommen werden. Sie können vielmehr einheitlich in das Umweltgesetzbuch eingestellt werden. Dadurch kann die Umsetzung des europaischen Umweltrechts wesentlich schneller, unkomplizierter und europarechtsnaher erfolgen. Es gilt dann auch hier: Aufgabe der bisherigen Rechtszersplitterung, Regelungen aus einem Guss. Ein deutsches UGB kann aber auch zum Modell und Motor für eine europaische Umweltrechtsreform werden. Damit kann unser Land wieder an seine Vorrei-terrolle im Umweltschutz in den 70er Jahren anknüpfen.'6

Mij lijkt het de moeite waard om te onderzoeken of het wetssysteem van het ontwerp Wnb aanzienlijk eenvoudiger zou kunnen worden voor de gebruiker door die niet in te richten op basis van drie beschermingsregimes, maar op basis van voor gebruikers kenbare activiteiten ten aanzien van soorten. Ook is het de vraag of het per se noodzakelijk is om drie regimes te gebruiken:

een algemene zorgplicht in hoofdstuk 1, een gebiedsregime in hoofdstuk 2 en een soortenregime in hoofdstuk 3. In de echte werkelijkheid gaat het immers in alle gevallen om activiteiten ten aanzien van planten, vogels en andere dieren. Het gaat het bestek van dit onderzoek te buiten om de hier gestelde vragen te beantwoorden.

Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.