3.1.0 Introductie

In deze paragraaf beschrijf ik het verloop van de asielprocedure.1 De asielprocedure vormt de context waarbinnen de onzekerheid over de feiten door medewerkers van de IND moet worden verminderd. Tijdens het uitvoeren van het veldonderzoek en het schrijven van dit boek zijn er enkele veranderingen in de asielprocedure doorgevoerd. In de hoofdstukken 5 en 6 – waarin ik op basis van het interviewmateriaal beschrijf hoe IND-medewerkers handelen in de asielprocedure – zal ik het vermelden als de medewerker verwijst naar een situatie die niet langer van toepassing is. Ik beperk me in dit hoofdstuk tot het beschrijven van de normale asielprocedure. Nederland kent ook een grensprocedure, waarbij de toegang tot Nederland aan de asielzoeker wordt ontzegd gedurende de duur van de asielprocedure. De grensprocedure wordt gevolgd als de asielzoeker via een EU-buitengrens (luchthaven of zeegrens) Nederland binnenkomt. Voor de inhoudelijke behandeling van het asielverzoek is dit onderscheid niet van belang. Het verschil tussen beide procedures is dat de asielzoeker tijdens de grensprocedure in grensdetentie wordt geplaatst, en tijdens de normale procedure wordt opgevangen in een aanmeldcentrum of asielzoekerscentrum en dus al toegang heeft tot Nederland.

De normale asielprocedure kan op twee manieren verlopen. Ieder asielverzoek wordt in eerste instantie in behandeling genomen in de Algemene Asielprocedure (AA). In voorkomende gevallen wordt de behandeling verder onderzocht in de Verlengde Asielprocedure (VA). In de AA voltrekt de gehele procedure zich binnen 8 werkdagen, behoudens de Rust- en Voorbereidingstermijn (RVT) voorafgaand aan de start van de asielprocedure. De asielzoeker verblijft gedurende de asielprocedure op een zogenoemde proces-opvanglocatie (POL). Een POL is een opvanglocatie dicht in de buurt van een aanmeldcentrum waar medewerkers van de IND de aanvraag behandelen. Als tijdens de AA blijkt dat de IND meer tijd nodig heeft voor het onderzoek, wordt de asielaanvraag verder behandeld in de VA. De IND moet dan binnen zes maan- den een beslissing nemen. Gedurende de VA wordt de asielzoeker opgevangen in een regulier asielzoekerscentrum. De asielzoekerscentra bevinden zich verspreid door het land.2

Gedurende de asielprocedure verzamelen medewerkers van de IND de informatie die nodig is om te beslissen op het asielverzoek. Hierbij moet op grond van artikel 4 van de EU-Definitierichtlijn door de IND worden samengewerkt met de asielzoeker.3 De asielzoeker moet meewerken en alle mogelijk relevante informatie aan de IND overleggen. Meewerken houdt in dit verband in dat van de asielzoeker wordt verwacht dat hij zoveel mogelijk bewijsmateriaal zelf verzamelt en zo volledig mogelijk antwoord geeft op de vragen die de IND stelt. In hoofdstuk 4 ga ik dieper in op bewijsrechtelijke kwesties en de verdeling van bewijsverantwoordelijkheden. Als de informatie is verzameld, is het vervolgens aan de IND om deze informatie te kwalificeren. In de ‘kwalificatiefase’ hoeft door de IND niet te worden samengewerkt met de asielzoeker.

Het proces van informatie verzamelen en kwalificeren vindt (in theorie) plaats in vaste stappen, die volgens een vaste volgorde verlopen. Op het proces van informatie verzamelen en kwalificeren in de asielprocedure zijn de algemene normen van de Awb van toepassing, voor zover de Vreemdelingenwet (als lex specialis) hierop geen uitzondering maakt en voor zover het EU-recht geen bijzondere bepalingen bevat. De belangrijkste normen in dit verband zijn artikel 3:2 Awb en het algemene zorgvuldigheidsbeginsel die het bestuur verplichten om het besluit zorgvuldig voor te bereiden.4 Daarnaast kan de vergewisplicht van artikel 3:9 Awb van belang zijn als er gebruik wordt gemaakt van extern deskundigenadvies. Ten slotte is artikel 3:7 van de Awb van belang, waarin het bestuur is opgedragen zijn besluiten deugdelijk te motiveren.

Het materiële asielrecht wordt bijna volledig beheerst door het EU-recht. Dit geldt in mindere mate voor het procedurele asielrecht. Een groot deel van de procedurele regels van de asielprocedure, wordt voorgeschreven door het nationale bestuursrecht. Het EU-recht bevat wel de randvoorwaarden voor nationale asielprocedures. De lidstaten van de EU zijn binnen die randvoorwaarden vrijgelaten om de procedure binnen bestaande nationale stelsel verder vorm te geven. Er is dus (nog) niet één Europese asielprocedure, maar wel één set regels waaraan alle nationale asielprocedures moeten voldoen. De nationale bepalingen mogen uiteraard niet strijdig zijn met het EU-recht.5

Het EU-recht vereist dat het handelen in de asielprocedure voldoet aan het recht op behoorlijk bestuur.6 De belangrijkste specifieke procedurele rechten die door het EU-recht zijn voorgeschreven staan in de herziene Procedurerichtlijn (PRi), die in Nederland op 20 juli 2015 is geïmplementeerd.7 De voornaamste procedurele rechten die in de Procedurerichtlijnzijn neergelegd zijn:

Samengevat komt het erop neer dat de IND ervoor moet zorgen dat haar personeel op een objectieve wijze haar taken verricht en over voldoende kennis van het recht en de meest relevante informatie kan beschikken. Dit betekent niet dat iedere IND-medewerker zelf alles moet weten, maar wel dat indien de medewerker niet over voldoende kennis of informatie beschikt, hij daarover advies moet kunnen inwinnen. In welke gevallen dit precies moet gebeuren, of welke informatie of kennis kwalificeert als ‘nodig’ blijft in deze bepaling onvermijdelijk vaag. In het empirische deel van dit boek ga ik nader in op hoe de medewerkers van de IND deze bepalingen in de praktijk toepassen.