10.2 Machtenscheiding

Het beginsel van de machtenscheiding is het belangrijkste en bekendste beginsel dat met de trias politica verband houdt. Dit beginsel heeft zowel een functionele als een organisatorische dimensie.1 Volgens de functionele dimensie van de machtenscheiding laat het staatsgezag zich in drie verschillende machten of functies verdelen: een uitvoerende, een wetgevende en een rechtsprekende macht. De organisatorische dimensie voegt hieraan toe dat deze functies aan drie afzonderlijke, gelijkwaardige en zelfstandige ambten moeten worden toebedeeld.2 Dit onderscheid tussen drie staatsmachten komt mede in hoofdstuk 5 en hoofdstuk 6 van de Grondwet tot uiting, waarin een onderscheid wordt gemaakt tussen ‘wetgeving en bestuur’ respectievelijk ‘rechtspraak’. Door het staatsgezag in drie staatsmachten te verdelen en bij onafhankelijke en gelijkwaardige ambten onder te brengen, wordt beoogd machtsconcentratie en machtsmisbruik te voorkomen.3

Toch is het beginsel van de machtenscheiding niet onomstreden. In de literatuur is het beginsel bekritiseerd omdat het volgens sommige auteurs te vaag is en onvoldoende richting geeft.4 Daar komt bij dat het beginsel niet absoluut is en even consequent is doorgevoerd. Een belangrijk voorbeeld daarvan is artikel 81 Gw. Zoals eerder in dit onderzoek is besproken, volgt uit die bepaling dat wetten in formele zin door de regering en het parlement gezamenlijk worden vastgesteld. De regering behoort daarmee niet alleen tot de uitvoerende macht, maar ook tot de wetgevende macht.5

Voor het antwoord op de vraag hoe een political question-doctrine zich tot het beginsel van de machtenscheiding verhoudt, is het van belang om te bezien wat de drie staatsmachten of functies inhouden. Dit geldt in het bijzonder voor de rechterlijke macht. Zoals Van den Eijnden heeft opgemerkt, lopen de definities van rechtspraak in de literatuur echter uiteen.6 Bovend‘Eert, bijvoorbeeld, meent dat de overheidsfunctie van rechtspraak in essentie ziet op een concrete en bindende beslissing van een geschil of de berechting van een strafbaar feit door een onafhankelijk en onpartijdig overheidsambt, dat daarbij de relevante feiten vaststelt en op grond van rechtmatigheidscriteria een oordeel uitspreekt.7 Ook andere auteurs zoals Kortmann leggen vooral de nadruk op het concreet en bindend beslechten van geschillen.8 Dit sluit aan bij de formulering van artikel 112 Gw en artikel 113 Gw, waarin wordt gesproken over het ‘beslechten’ van geschillen over burgerlijke rechten en schuldvorderingen respectievelijk het ‘berechten’ van strafzaken. De Waard, ten slotte, spreekt in dit verband over een juridisch genormeerd proces, naar aanleiding van een gestelde of dreigende schending van rechten of rechtsplichten, uitmondend in een bindende beslissing waarmee een voorgelegde rechtsvraag wordt beantwoord.9

Op basis van een analyse van de literatuur heeft Van den Eijnden zeven verschillende elementen van rechtspraak onderscheiden:

Een voor dit onderzoek interessant, maar niet door Van Den Eijnden in deze opsomming genoemd ander element van rechtspraak houdt in dat het geschil moet worden beslecht aan de hand van toepasselijke rechtsnormen en rechtmatigheidscriteria. Dit element houdt mede verband met artikel 11 Wet AB: de rechter is gebonden aan de wet.11Artikel 13 Wet AB voegt hieraan toe dat de rechter niet mag weigeren om recht te spreken.12

Een political question-doctrine staat op het eerste gezicht met dit alles op gespannen voet. Valt de rechter op de doctrine terug, dan laat hij het beslechten van het voorliggende geschil (element 3), door het beantwoorden van de relevante rechtsvraag (element 4) in de vorm van een concrete en bindende beslissing (elementen 6 en 7) achterwege. Hiervoor is gebleken dat de reden voor de rechter om dat te doen kan zijn gelegen in het ontbreken van concrete en bruikbare rechtsnormen. In dat geval is evenmin aan het hiervoor genoemde aanvullende element voldaan. Dit maakt dat bij toepassing van de doctrine in beginsel niet over ‘rechtspraak’ kan worden gesproken en dat de rechter, in weerwil van artikel 13 Wet AB, weigert recht te spreken.13

Toch behoeft deze stelling nuancering. De hiervoor weergegeven elementen bieden een handvat om ‘rechtspraak’ van de andere overheidsfuncties te onderscheiden. De elementen omschrijven wat ‘rechtspraak’ inhoudt. Daarmee is echter niet de meer normatieve vraag beantwoord of de rechter ook altijd, en dus in alle geschillen, zijn functie zonder meer zou moeten uitoefenen en dus ‘recht’ moet spreken.

De Amerikaanse rechtspraak is illustratief hiervoor. Zoals eerder in dit onderzoek is gebleken, is de grondslag voor de bevoegdheid van de Amerikaanse federale rechter gelegen in artikel III, § 2, van de Amerikaanse Grondwet. Aan de hand van die bepaling beziet deze rechter of hij van een voorgelegd geschil kennis mag nemen. De bepaling luidt:

Uit deze bepaling volgt dat de functie of bevoegdheid van de Amerikaanse federale rechter beperkt is tot de beslechting van ‘Cases’ en ‘Controversies’. Het Hooggerechtshof benadrukt steevast in zijn rechtspraak dat dit ‘case-or-controversy’-vereiste is bedoeld als beperking van de rechterlijke functie en verband houdt met de machtenscheiding. 14Inherent hieraan is de gedachte dat de rechter zich niet over ieder soort geschil moet uitspreken.

In aanvulling hierop is in de Amerikaanse rechtspraktijk het leerstuk van justiciability ontwikkeld. Dit leerstuk vult het case-or-controversy-vereiste aan en heeft betrekking op de geschiktheid van een geschil om door de rechter te worden beslecht en het belang van eiser daarbij. Zoals eerder beschreven, omvat het leerstuk verschillende doctrines, zoals standing, mootness en ripeness. In Baker v. Carr heeft het Hooggerechtshof verduidelijkt dat ook de political question-doctrine onder dit leerstuk kan worden geschaard. Komt de rechter tot de conclusie dat eiser geen standing heeft, dat een geschil in de tussentijd moot is geworden, nog niet ripe is om te worden beslecht, of dat een political question aan de orde is, dan is sprake van een ‘nonjusticiable’ geschil.

Het zojuist genoemde case-or-controversy-vereiste en leerstuk van justiciability maken dat de Amerikaanse federale rechter zich niet over alle geschillen kan uitspreken. Dit berust op de gedachte dat de rechterlijke functie of bevoegdheid niet absoluut is, maar aan beperkingen is onderworpen. Tegen die achtergrond valt de overweging van het Hof in Baker v. Carr dat de Amerikaanse political question-doctrine veeleer een uiting is van de machtenscheiding op zichzelf goed te begrijpen:

Zoals in dit onderzoek is vastgesteld, is er in Nederland strikt genomen geen ruimte voor een vergelijkbare invulling van de rechterlijke bevoegdheid. Artikel 112 lid 1 Gw draagt de beslechting van geschillen over burgerlijke rechten en schuldvorderingen op aan de burgerlijke rechter. De in het arrest Guldemond/Noordwijkerhout door de Hoge Raad aanvaarde objectum litis-leer maakt dat hiervan altijd sprake is, mits eisers zijn vordering op juiste wijze verwoordt. Dit is een in de praktijk eenvoudig te nemen horde.

Daarmee is echter niet gezegd dat de Nederlandse rechter zich ook altijd, en dus over alle geschillen, zonder meer zou moeten uitspreken. Daarbij moet worden bedacht dat de Nederlandse rechter, zoals in dit onderzoek is gebleken, toch in een beperkt aantal gevallen geneigd is om een inhoudelijke beoordeling achterwege te laten. Dat doet hij wanneer hij meent dat hij een inhoudelijk oordeel niet ‘kan’ of ‘mag’ geven, omdat het ontbreekt aan concrete en bruikbare rechtsnormen of omdat de ‘op de Grondwet berustende verdeling van bevoegdheden’ tussen de verschillende staatsmachten de beslechting van het geschil aan de andere staatsmachten opdraagt.16 In die gevallen heeft de rechter een goede reden om een inhoudelijke beoordeling achterwege te laten. Verdedigbaar is dat dit ook in Nederland de machtenscheiding veeleer ten goede komt. Artikel 13 Wet AB kan de rechter in die gevallen moeilijk verplichten om recht te spreken door het geven van een inhoudelijk oordeel.17 Sterker nog: verdedigbaar is om een onbevoegdverklaring, afwijzing of ongegrondverklaring zonder inhoudelijke beoordeling in die gevallen te zien als een vorm van ‘recht’ spreken.