5.6.3.3 Enkele bijzondere locaties

Voor het betreden van woningen gelden specifieke waarborgen. Voor de inspecteur en toezichthouder heeft dit tot gevolg dat zij woningen – zonder toestemming van de bewoner – slechts in uitzonderlijke situaties mogen betreden. Het onderzoeken van zaken en vervoermiddelen geldt voor de inspecteur als uitzonderlijk. Toezichthouders hebben die bevoegdheid wel op grond van de Awb, tenzij die is uitgezonderd.

De overheid moet terughoudend zijn bij het onderzoeken van woningen.1 Het binnentreden van woningen zonder toestemming is alleen geoorloofd in de gevallen waar dat bij of krachtens wet is bepaald (art. 12 Gw).2 Het betreden van woningen zonder toestemming kan alleen met een machtiging (art. 2 lid 1 Awbi en art. 4 Awbi). Weigert de bewoner zijn toestemming te verlenen, dan houdt het voor de toezichthouder in beginsel op.3 Zijn bevoegdheden voorzien daar niet in.4 In bijzondere wetgeving kunnen aanvullende bevoegdheden voor bepaalde toezichthouders zijn opgenomen.5 Die vloeien voort uit een wezenlijk belang voor de effectieve handhaving van bepaalde wetgeving.6

De Afdeling geschillen van bestuur van de Raad van State concludeert dat het afleggen van een ‘huisbezoek’ tot de algemene bevoegdheden van de toezichthouder kan behoren.7 De wetgever heeft bij implementatie van afdeling 5 van de Awb een dergelijke toepassing voor het nalevingstoezicht niet opgenomen en het betreden van woningen expliciet uitgesloten als algemene bevoegdheid.8

In de literatuur komt evenwel naar voren dat dit wel tot de bevoegdheden van de inspecteur behoort.9 Ook de staatssecretaris van Financiën schijnt die mening te zijn toegedaan. Hij geeft namelijk aan dat de inspecteur aan artikel 50 Awb ook de bevoegdheid kan ontlenen tot het binnentreden van een woning zonder toestemming (met een machtiging Awbi). 10Een dergelijke bevoegdheid zou volgens Pelinck niet stroken met het verplichtingensysteem van de AWR waarbij de inspecteur geen parate executie toekomt.11 En voorzover daar wel sprake van zou kunnen zijn, zal naar mijn mening de ‘onmiddellijke noodzaak’ (in de zin van art. 1 lid 2 Awbi) veelal ontbreken voor deze fiscale toezichtshandeling. Het gaat immers om niet te vergelijken argumenten – zoals in de parlementaire stukken opgenomen – waarop de bijzondere bevoegdheid tot verplichte toegang van woningen ziet. Ik citeer het volgende voorbeeld vanuit de memorie van toelichting: ‘(…) in de praktijk van het toezicht op de naleving is gebleken dat middelen soms aan het oog van de controle worden onttrokken door ze in een woning op te slaan.’12 Daarvan zal binnen het fiscale domein niet gauw sprake zijn. En indien zich zo’n uitzonderlijke situaties voordoet, kan alleen bijzondere wetgeving daarvoor een oplossing bieden.13 Het zonder toestemming betreden van woningen zal dan ook voor de inspecteur tot de uitzonderingen behoren en – overeenkomstig de bevoegdheden van de toezichthouder – alleen op grond van bijzondere wetgeving.

De inspecteur heeft – in beginsel – geen zelfstandige bevoegdheid tot het onderzoeken van zaken en vervoermiddelen. De gebruiker van een gebouw of de grond is ‘slechts’ verplicht desgevraagd de aanwijzingen te geven die voor het onderzoek nodig zijn (art. 50 lid 4 AWR). De inspecteur mag bijvoorbeeld niet verpakkingsmateriaal openen of vervoermiddelen onderzoeken. Dat mag alleen als het openen in bijzondere wetgeving is bepaald.14

Dat ligt anders bij de toezichthouder die daarnaast, zo nodig, zaken kan meenemen en aan onderzoek onderwerpen.1516 Hij is bevoegd zaken te onderzoeken, aan opneming te onderwerpen en daarvan monsters te nemen, zelfs als hij daarvoor de verpakking moet openen (art. 5:18 Awb). Ook is hij bevoegd voertuigen te onderzoeken. Het gaat uitdrukkelijk om het ‘onderzoeken’ van zaken, en niet het ‘doorzoeken’ van zaken. Deze bevoegdheden moeten onderscheiden worden.17 In de parlementaire geschiedenis is ‘het doen van onderzoeken’ toegelicht met voorbeelden. Het omvat bijvoorbeeld ontgravingen in het kader van bodemsaneringen.18 Onder de term ‘opneming’ wordt onder andere verstaan het (op)meten van zaken, maar ook het wegen daarvan.19 Aangenomen mag worden dat ook het maken van foto’s tot deze bevoegdheid behoort.20

De term ‘monsterneming’ ziet op het nemen van een gedeelte uit een zaak.21 In de bijzondere wetgeving is soms de wijze van monsterneming stringent geregeld.22 Ten aanzien van de bevoegdheid tot monsterneming en ander onderzoek van zaken is van belang dat dit zo nodig op een wijze mag geschieden dat de zaken niet meer bruikbaar zijn.23 Dit is, mits redelijkerwijs nodig voor het onderzoek, niet onrecht matig.24 Illustratief is de bevoegdheid een dier te slachten, waarvan een monster moet worden genomen.25

Uit het woord ‘daartoe’ volgt dat het openen van verpakkingen geen zelfstandige bevoegdheid is, maar een bevoegdheid die voortvloeit uit de bevoegdheid tot onderzoek, opneming en monsterneming. Met de belanghebbende is primair bedoeld degene op wie het toezicht wordt uitgeoefend.26

Daar waar de inspecteur tegen de grenzen van zijn bevoegdheden aan kan lopen bij het onderzoeken van zaken, kan de toezichthouder gebruikmaken van zijn vorderingsbevoegdheid tot het betreden van plaatsen en het onderzoeken van zaken. Hoewel in de wettekst van art. 50 AWR ‘opneming’ is vervangen door ‘het verrichten van onderzoek’ heeft de inspecteur nog niet de mogelijkheid tot het onderzoeken van zaken.27 Hij is en blijft aangewezen op het vragen om de (verplichte) medewerking.