11.6.1 Achtergrond

Op 25 november 2021 publiceerde de Europese Commissie het voorstel voor een nieuwe Verordening betreffende transparantie en gerichte politieke reclame (hierna: ‘Transparantieverordening’).1 Met dit voorstel richt de Europese Commissie zich op de regulering van online verkiezingscampagnes, die al dan niet met behulp van microtargeting gevoerd worden. Het voorstel maakt onderdeel uit van het in december 2020 gepresenteerde ‘Actieplan voor Europese democratie’ (European Democracy Action Plan).2 Met dit actieplan wil de Europese Commissie de democratieën van de EU-lidstaten op een drietal punten versterken. Het gaat daarbij om het tegengaan van desinformatie, de ondersteuning van vrije en onafhankelijke media en de bevordering van vrije en eerlijke verkiezingen en sterke democratische participatie.3 De Transparantieverordening valt onder de derde pijler. Naast het reguleren van online verkiezingscampagnes staan ook maatregelen om het kiesrecht van ‘mobiele EU-burgers’ (EU-burgers die in een andere lidstaat wonen dan hun lidstaat van herkomst) beter te garanderen, aanpassing van de regels omtrent financiering van Europese politieke partijen4 en samenwerking op het gebied van de weerbaarheid van het kiesstelsel5 in dienst van dit doel.

Op 2 februari 2023 nam het Europees Parlement een groot aantal amendementen aan die de regels op in het oog springende punten nader aanscherpten, waarna de geamendeerde tekst aan de Raad van de EU werd voorgelegd. Op 20 december 2023 bereikten zij overeenstemming over de inhoud van het voorstel. Op het moment van afronding van dit proefschrift moet nog formeel over de tekst gestemd worden. Uit de laatste versie van de tekst blijkt dat de bepalingen opnieuw op tal van punten zijn aangepast. De vele wijzigingen die de bepalingen van het voorstel vanaf de indiening door de Commissie hebben ondergaan, illustreren de worsteling van de Europese instellingen met deze thematiek. Ik beperk mij hierna tot de hoofdlijnen van de beoogde verordening, waarbij ik op de relevante punten onderscheid maak tussen het definitieve voorstel 6 en de teksten zoals voorgesteld door de Commissie (het Commissievoorstel of het oorspronkelijke voorstel) 7en geamendeerd door het Europees Parlement (het geamendeerde voorstel).8

De Transparantieverordening moet gaan gelden in aanvulling op andere Europese regelgeving, waaronder ten eerste de in 2022 aangenomen

Digital Services Act (hierna: DSA),9 die meer algemene transparantieverplichtingen oplegt aan online platforms die reclame verspreiden. 10Men kan daarbij denken aan bedrijven als Google en Meta. De Transparantieverordening gaat extra transparantieverplichtingen in het leven roepen voor zover deze platforms politieke reclame verspreiden.11 Zo heeft het definitieve voorstel de introductie van een Europees register voor online politieke reclameboodschappen op het oog (paragraaf 11.7). Ook wil het definitieve voorstel verplichtingen creëren voor degenen die persoonsgegevens verwerken in het kader van de verspreiding van gerichte politieke reclame.12 Deze verplichtingen, die zijn opgenomen in de artikelen 18 en 19 van het voorstel, gelden in aanvulling op meer algemene regelgeving op het gebied van verwerking van persoonsgegevens, waarbij in het bijzonder gewezen moet worden op de AVG.13 De verplichtingen in deze artikelen vallen, op hun beurt, in twee soorten regels uiteen. Enerzijds gaan in het geval van microtargeting specifieke transparantieverplichtingen voor de verwerkingsverantwoordelijke gelden (paragraaf 11.8). Anderzijds wordt de mogelijkheden voor de verwerking van persoonsgegevens ten behoeve ven microtargeting, beperkt (paragraaf 11.9).

Alvorens de concrete verplichtingen van de voorgestelde Transparantieverordening (in samenhang met andere relevante Europese regelgeving) in het leven roept, te bezien in het licht van de uitgangspunten van vrije meningsvorming en kansengelijkheid, is het zaak om de bredere context van de verordening te beschouwen.