16.2.2 Afwegingen

In hoofdstuk 2 werd het democratieprincipe onderscheiden in een formele en een materiële component.1 Een formeel democratiebegrip betekent allereerst dat de democratie wordt beschouwd als besluitvormingsprocedure, terwijl een materieel democratiebegrip haar beschouwt als waardengemeenschap. Het werd duidelijk dat de democratie noodzakelijkerwijs op een aantal waarden berust en dat ook de verbondenheid tussen democratie en rechtsstaat het (tot op zekere hoogte) noodzakelijk materiële karakter van het democratiebegrip illustreert. Ten tweede betekent een strikt formele democratieopvatting dat er geen ruimte bestaat voor maatregelen om de democratie tegen haar eigen afschaffing (of uitholling van de aan de democratie ten grondslag liggende waarden) te beschermen: de meerderheidsregel staat centraal. In een materiële democratieopvatting is dat anders. Ook hier geldt dat een strikt formele opvatting ondenkbaar is, omdat in iedere democratie mechanismen aanwezig zijn die de democratie tegen antidemocratische tendensen moeten beschermen. 2Het verschil tussen een formele en materiële democratieopvatting betreft dus geen binair onderscheid, maar een spectrum.

Toegespitst op de uitgangspunten voor vrije en eerlijke verkiezingen geldt dat het op een minimumniveau vastleggen van deze uitgangspunten uitdrukking geeft aan het formele aspect, waarbij veel ruimte gelaten wordt aan de vrijheid van meningsuiting en partijvorming, interne autonomie van partijen en er weinig plaats is voor materiële uitgangspunten. De liberale visie die het Nederlandse stelsel lang heeft beheerst spoort in belangrijke mate met deze formele component. De materiële component behelst het nemen van maatregelen die deze uitgangspunten en daaraan ten grondslag liggende waarden versterken of beschermen op het moment dat zij onder druk komen te staan. Met het invoeren van regulering ter bevordering van een vrij en eerlijk verkiezingsverloop verschuift het accent van een formele naar een meer materiële democratieopvatting.

Daarbij valt op dat de afgelopen jaren enkele in het oog springende maatregelen zijn genomen om de democratie te versterken. Allereerst is te denken aan de Evaluatiewet Wfpp, die de voorwaarden die partijen in acht moeten nemen bij het ontvangen van giften, verder aanscherpt. 3Ook de per 1 januari 2023 aangepaste procedure van uitslagvaststelling, die voorziet in een betere controleerbaarheid van het telproces, kan in dat kader bezien worden. 4Tot slot moet gewezen worden op de voorgenomen regulering van online verkiezingscampagnes. Van de ruimte die het samenspel van artikel 3 Protocol 1 EVRM en artikel 10 EVRM biedt voor het invoeren van maatregelen ter regulering van het publieke debat in verkiezingstijd, 5heeft de Nederlandse wetgever lange tijd geen gebruik gemaakt; een aanwijzing voor een meer formele democratieopvatting. Met de voorgenomen regelgeving, die gedeeltelijk moet worden neergelegd in de Europese Transparantieverordening, wordt die ruimte deels door de Uniewetgever ingevuld. Komt deze regelgeving tot stand, dan wordt een materiële democratieopvatting tot op zekere hoogte door het Unierecht voorgeschreven. De regering zoekt bij die opvatting aansluiting in het conceptvoorstel voor de Wpp, dat specifieke verplichtingen voor politieke partijen in het leven beoogt te roepen waarin de elementen van de Transparantieverordening – een advertentiebibliotheek, transparantieverklaringen – doorklinken.

Volgens een liberale opvatting van politieke partijen moeten zij gezien worden als in de maatschappij wortelende organisaties, die om die reden zoveel mogelijk de vrije hand gelaten moeten worden. Partijautonomie en non-interventie staan dan ook centraal. Daartegenover staat een egalitair-democratische opvatting, waarin tot uitdrukking komt dat politieke partijen een publieke functie hebben, onder meer doordat zij de kandidaten voor publieke ambten selecteren. Met het oog op het naar behoren kunnen uitoefenen van die functie is partijregulering geoorloofd. 6

In hoofdstuk 5 gaf ik reeds aan dat zich in de loop der jaren een (versnipperd) stelsel van partijregulering heeft ontwikkeld op het gebied van partijfinanciering en verkiezingsdeelname. Daaruit blijkt dat de opvatting van de wetgever geleidelijk aan verschuift van een (van oudsher) liberale naar een meer egalitair-democratische opvatting. 7De in het derde deel van dit proefschrift behandelde regels zetten die ontwikkeling door. Het duidelijkst komt dit tot uitdrukking in de introductie van het giftenplafond voor politieke partijen, dat onderdeel uitmaakt van de Evaluatiewet Wfpp. Naast het voorkomen van ongewenste beïnvloeding, moet het giftenplafond bijdragen aan een gelijk speelveld (level playing field) voor politieke partijen in de strijd om de gunst van de kiezer.8 Dat geldt ook voor de introductie van de advertentieregisters waarin politieke partijen hun campagneboodschappen zullen moeten publiceren. Deze registers zorgen ervoor dat kiezers een volledig beeld hebben van de boodschappen die partijen verspreiden. Daarmee wordt tegengegaan dat de zichtbaarheid van de ene partij tijdens de campagne al te zeer ten koste gaat van de zichtbaarheid van de andere partij. Ook de advertentieregisters kunnen daarmee bijdragen aan een gelijk speelveld voor partijen.

Uit het nastreven van een gelijk speelveld spreekt de opvatting dat politieke partijen niet ‘slechts’ in de maatschappij wortelende organisaties zijn, maar tevens een belangrijke publieke functie vervullen. Partijregulering moet ervoor zorgen dat zij die functie naar behoren kunnen vervullen. De essentiële democratische rol van politieke partijen brengt met zich dat regulering een balans moet vinden tussen enerzijds het (met het oog op de aan hen toekomende grondrechten) ongemoeid laten van partijen, en anderzijds het stellen van regels voor zover een vrij en eerlijk verkiezingsverloop daarbij gebaat is. Met het giftenplafond en de advertentieregisters zijn op dat gebied belangrijke stappen gezet. De aangekondigde Wpp biedt de gelegenheid tot verdere doctrinevorming op het gebied van partijregulering. Het is te hopen dat de wetgever van deze kans gebruikmaakt door een principieel debat te voeren over de positie van partijen in de vertegenwoordigende democratie en de noodzaak van regels die aan deze positie recht doen.

Hoofdstuk 4 ging in op het Nederlandse kiesstelsel van evenredige vertegenwoordiging. De vormgeving van dit stelsel behelst een zoektocht naar het evenwicht tussen de invloed van politieke partijen, die in de praktijk de kandidatenlijsten indienen, en de kiezers, die op de kandidaten stemmen. 9Al te veel invloed voor partijen doet afbreuk aan de keuzevrijheid van de kiezer, terwijl een al te grote kiezersinvloed de evenwichtige samenstelling van de Kamerfracties in gevaar kan brengen.10

Al bij de introductie van het stelsel van evenredige vertegenwoordiging, in 1917, werd aan dit evenwicht aandacht besteed. Een gesloten lijstenstelsel, waarin de kiezer slechts op een lijst als geheel en niet op een individuele kandidaat kon stemmen, werd door de Staatscommissie-Oppenheim afgewezen, omdat de kiezer daarmee te weinig keuzevrijheid zou worden gegeven. 11Sindsdien heeft een tweetal wijzigingen het evenwicht verder in de richting van de kiezer doen verschuiven. Beide wijzigingen hangen samen met het fenomeen van de voorkeurstem, die de kiezer in staat stelt om de door de partij vastgestelde lijstvolgorde te doorbreken. Met de verandering in de volgorde van zetelverdeling in 1989 werd deze doorbreking makkelijker. Tot dat moment kregen eerst de kandidaten die zelfstandig de hele kiesdeler hadden behaald, een zetel, waarna overtollige stemmen werden overgedragen aan de andere kandidaten op volgorde van de lijst. Pas als er geen kandidaten meer waren die zelfstandig of door stemmenoverdracht de kiesdeler behaalden, kwam de voorkeurdrempel van (destijds) 50% in beeld. In 1989 veranderde de volgorde. Sindsdien worden de zetels eerst, op volgorde van de meeste stemmen, verdeeld onder de kandidaten die de voorkeurdrempel behaald hebben, waarna de overgebleven zetels toekomen aan de kandidaten op volgorde van de lijst. Daarmee speelt de voorkeurstem een grotere rol dan voorheen.

De tweede wijziging behelst de verlaging van de voorkeurdrempel in 1997, van 50% naar 25% van de kiesdeler. Ook daarmee werd het makkelijker om met voorkeurstemmen gekozen te worden. Illustratief daarvoor is het feit dat in de periode tussen 1945 en 1989 slechts drie kandidaten de lijstvolgorde wisten te doorbreken, waar dat er enkel en alleen bij de verkiezingen van 2021 al zesentwintig waren.12