Einde inhoudsopgave
Voorlichting door de Belastingdienst in rechtsstatelijke context (FM nr. 177) 2022/2.2.1
2.2.1 Eigenschappen van het belastingrecht
Mr. dr. T.A. Cramwinckel, datum 29-07-2022
- Datum
29-07-2022
- Auteur
Mr. dr. T.A. Cramwinckel
- JCDI
JCDI:ADS661230:1
- Vakgebied(en)
Fiscaal bestuursrecht / Algemene rechtsbeginselen en abbb
Belastingrecht algemeen / Algemeen
Belastingrecht algemeen / Organisatie Belastingdienst
Voetnoten
Voetnoten
Pauwels 2009, par. 11.2; Arendsen 2016, p. 8; Hofstra 2002, p. 120 definieert het belastingrecht als het geheel van wettelijke voorschriften op grond waarvan belasting wordt geheven, of die ten behoeve van de heffing van belasting wordt uitgevaardigd.
Zie daarover Gribnau 1998, p. 135, 265-274; Gribnau 2013b, par. 4.1; Pauwels 2009, p. 214; Feteris 2007, p. 65, 86; Van den Berge 2016a (algemeen bestuursrecht).
O.a. Gribnau 1998, p. 174, 220-221; Gribnau 2013a, p. 56, par. 4.5. In het Jaarverslag van de Nationale ombudsman 2009, p. 107 staat dat de burger voor zijn deskundigheid vaak afhankelijk is van de overheid zelf en dat dit verschil in kennisniveau onevenwichtigheid brengt. In het Jaarverslag (p. 96 e.v.) worden zes verschillen tussen burger en overheid genoemd die de relatie tussen hen karakteriseren. Feitelijke asymmetrie neemt af door deskundige bijstand; zie Gribnau 2013a, p. 96, Pauwels 2009, p. 214; Gribnau 2008, par. 4.1-4.2; Adviescommissie praktische rechtsbescherming in belastingzaken 2021, p. 44.
Vgl. Hofstra 1986, p. 181, p. 295; Gribnau 2007, par. 2.1, 7.
Het is bovendien een relatie die – gewild of niet – bestaat. Bij bijvoorbeeld horizontaal toezicht is die relatie bewust aangegaan, vgl. de bijdrage van De Bont 2010, getiteld ‘Ik wil een relatie met de Belastingdienst’.
Zo staat op de Website: ‘We zijn ons er van bewust dat we verregaande bevoegdheden hebben en diep kunnen ingrijpen in het leven van burgers en bedrijven. Burgers en bedrijven hebben niets te kiezen. Zij moeten zakendoen met de Belastingdienst. En moeten er daarom op kunnen vertrouwen dat wij zorgvuldig en integer met die bevoegdheden omgaan.’ (via https://over-ons.belastingdienst.nl/ontdek-meer-over-de-belastingdienst/wij-zijn-de-belastingdienst-wie-zijn-we/, geraadpleegd 3 juni 2021).
Pauwels 2009, p. 214-215 bespreekt dat belastingheffing uit hoofde van het algemene belang plaatsvindt (o.a. financiering van collectieve voorzieningen), maar dat niet wegneemt dat de overheid ‘direct belanghebbende’ is als inner en ontvanger van belastinggeld.
Vgl. Gribnau 1998, p. 274; Gribnau 2013a, p. 96.
Arendsen 2016, p. 8; Gribnau 2013a, p. 89-90; Damen 2018, p. 99.
Belastingdienst Jaarplan 2022, p. 69. De aantallen nemen toe: In 1950 waren er nog maar 2,4 miljoen belastingplichtigen (IB); in 1975 is dat 4,4 miljoen en in 2000 is dat 6,5 miljoen (zie Pfeil 2009, p. 331).
Belastingdienst Jaarplan 2022, p. 13.
Belastingdienst Jaarplan 2022, p. 68 (voor burgers en ondernemers). Ter vergelijking: het financiële belang van de vennootschapsbelasting is EUR 31.3 miljard en de omzetbelasting ruim EUR 66.1 miljard.
https://over-ons.belastingdienst.nl/feiten-en-cijfers/11-miljoen-telefoontjes-aan-de-belastingtelefoon-in-2020/, geraadpleegd 27 mei 2021. Prognose voor 2022 is lager: 3,9 miljoen (Belastingdienst Jaarplan 2022, p. 13).
De Belastingdienst publiceert bezoekcijfers van de Website via https://www.belastingdienst.nl/wps/wcm/connect/bldcontentnl/themaoverstijgend/brochures_en_publicaties/open_data_bezoekcijfers_website_belastingdienst (geraadpleegd 27 mei 2021); gemiddeld zo’n 370.000 bezoekers per dag met een gemiddelde duur van zo’n vijf minuten.
Gribnau 2013a, p. 56; Adriaansen-Keulers 1996, par. 2.5.3.3. Vgl. Belastingdienst Beleidsplan Diensten en communicatie 1995-1999, par. 2.1: ‘Velen moeten aanzienlijke inspanningen leveren om aan hun verplichtingen te voldoen (aangiftebiljetten invullen, boekhouding bijhouden, belasting inhouden, afdragen en voldoen). Kortom, je moet als belastingplichtige veel doen om daarna ook nog te moeten betalen.’
Volgens Roose 2019, p. 39 zijn er voor de inkomstenbelasting zo’n 400 aangifterubrieken.
Zie Hofstra 1986, p. 165; Gribnau 2013a, p. 56; Pauwels 2009, p. 214.
Den Boer e.a. 1999, par. 1.2.1. Overigens moet beleidsvrijheid worden onderscheiden van beoordelingsruimte, zie Happé 1996, par. 1.1.3.2; Gribnau 2020, p. 3.
Happé 1996, par. 1.1.3.2.
Van Steenbergen 2013; Goslinga e.a. 2019; Gribnau 2008; Gribnau 2012; Nijenhuis 2018, p. 147.
Belastingdienst Jaarplan 2022, p. 6-7; Belastingdienst Jaarplan 2020, p. 7; Belastingdienst Jaarplan 2021, p. 60; Rijksbegroting 2021 (Ministerie van Financiën), 2020/2021, 35570 IX, nr. 2, p. 87, vermeldt dat de mate waarin burgers en bedrijven vertrouwen hebben in de Belastingdienst een belangrijke determinant is van compliance en de belastingmoraal in Nederland. Hoe hoger het niveau van het vertrouwen, hoe groter de intrinsieke motivatie om belasting te betalen.
Rijksbegroting 2021, Kamerstukken II 2020/2021, 35570 IX, nr. 2, p. 87, waarin wordt opgemerkt dat oordelen over de ‘vertrouwenswaardigheid van de Belastingdienst’ mede worden gekleurd door persoonlijke ervaringen met de Belastingdienst (zoals BelastingTelefoon). Zie ook Belastingdienst Beleidsdoorlichting Dienstverlening 2020, p. 6-7, 11, 30, par. 2.5.
Kamerstukken II 2019/2020, 35300, nr. 1, p. 41-42, waarin het kabinet benadrukt dat de uitvoering en dienstverlening door de (Rijks)overheid de plek is waar de burger de overheid ontmoet. Daarom is het werk van de uitvoeringsorganisaties van grote waarde voor het vertrouwen van de burger in de overheid en van essentieel belang voor het functioneren van de overheid.
Kantar 2019, p. 5 vermeldt dat de perceptie van de burger over de relatie met de overheid is gebaseerd op de relatie met de Belastingdienst. Uit onderzoek volgt dat bij zeer veel burgers termen als belasting en de Belastingdienst als eerste in burgers opkomt als zij denken aan hun relatie met de overheid. Vgl. Gribnau 1998, p. 278; Troonrede 2019; Van Hoeflaken 2021, p. 1412 citeert Ombudsman Van Zutphen, die waarschuwt: ‘Dus als het vertrouwen in de Belastingdienst weg is, is het vertrouwen in de overheid heel breed weg. Dit gaat verder dan de Belastingdienst alleen.’
In de fiscale literatuur wordt aan het belastingrecht een aantal kenmerkende eigenschappen toegeschreven.1 Ik bespreek hierna de voor dit onderzoek meest relevante kenmerken.
Asymmetrische rechtsbetrekking
In het belastingrecht is sprake van een ‘asymmetrische rechtsbetrekking’ tussen de Belastingdienst en belastingplichtigen.2 Het belastingrecht legt eenzijdig verplichtingen op aan burgers en geeft de Belastingdienst ruime bevoegdheden (‘juridische asymmetrie’). Bovendien is vaak sprake van feitelijke ongelijkheid zoals in termen van kennis, deskundigheid, financiële middelen en emotionele betrokkenheid (‘feitelijke asymmetrie’).3 Tegelijkertijd is sprake van een zekere wederzijdse afhankelijkheid tussen de Belastingdienst en de burger.4 Dit brengt mee dat de verstrekking van voorlichting plaatsvindt in een asymmetrische relatie waarin de zender (Belastingdienst) en de ontvanger (burger) zich in een ongelijke positie bevinden, maar tot elkaar ‘veroordeeld’ zijn.5 Deze asymmetrie vraagt dus om zorgvuldigheid. De Belastingdienst is zich daarvan bewust.6
Eenzijdige ingreep op de financiële positie van burgers
Belastingheffing is een eenzijdige ingreep in de financiële positie van burgers.7 De Belastingdienst heeft daarbij het van staatswege verstrekte monopolie op belastingheffing.8 Voorlichting door de Belastingdienst heeft daarmee betrekking op de financiële positie van burgers. Goede voorlichting is dus essentieel voor burgers.
Massale karakter van belastingheffing
Bij belastingheffing gaat het – in alle opzichten – om enorme aantallen.9 Volgens het Jaarplan 2022 heeft de Belastingdienst te maken met 8.3 miljoen particulieren, gaat het om 8.8 miljoen aangiften inkomstenbelasting niet-winst en zo’n 9 miljoen belastingaanslagen.10 Verder worden bij de Belastingdienst 116.000 bezwaarschriften ingediend.11 Het financiële belang van de inkomstenbelasting en loonheffingen is enorm, ruim EUR 168 miljard (2022).12 Deze aantallen werken ook door in voorlichting. Zo voerde de BelastingTelefoon in 2020 zo’n 11 miljoen gesprekken13 en werd de website in de aangiftemaand april 2021 ruim 11 miljoen keer bezocht.14 De Belastingdienst heeft te maken met een groot en gevarieerd publiek voor zijn voorlichting (‘dé burger bestaat niet’). De massaliteit van de belastingheffing en de diversiteit van de daarbij betrokken burgers maken goede voorlichting extra belangrijk en uitdagend.
Administratieve lasten
Belastingheffing legt aanzienlijke administratieve lasten bij burgers in de vorm van het verstrekken van gegevens aan de Belastingdienst.15 Denk aan de jaarlijkse belastingaangifte inkomstenbelasting,16 maar ook het invullen van (teruggaaf)formulieren. Ondanks de vooraf ingevulde aangifte dienen burgers daarin hun gegevens te controleren en zo nodig aan te vullen.17 De verlangde administratieve inspanningen zijn terugkerend van aard en worden door velen als ingewikkeld ervaren.18 Op niet-nakoming van administratieve verplichtingen staan sancties. Voorlichting speelt een belangrijke rol in de ondersteuning van burgers bij de nakoming van hun verplichtingen en effectuering van rechten (paragraaf 2.3, 2.5).
Gebonden karakter
Het belastingrecht kenmerkt zich door zijn dwingende, gebonden karakter. Daarmee wordt bedoeld dat het fiscale beleid in belastingwetgeving (in formele zin) relatief nauwkeurig is vastgelegd en dat de Belastingdienst – in persoon van de inspecteur – bij het vaststellen van de belastingschuld en het opleggen van belastingaanslagen niet over beleidsvrijheid beschikt.19 Belastingaanslagen zijn te karakteriseren als ‘gebonden beschikkingen’, waarmee wordt bedoeld dat het beschikkingen zijn die door de wet worden voorgeschreven.20 De relevantie van het gebonden karakter met het oog op voorlichting is dat bescherming van door voorlichting gewekt vertrouwen veelal zal leiden tot contra legem toepassing van het vertrouwensbeginsel (paragraaf 4.2.3.3).
Vertrouwen en legitimiteit
Tot slot is van belang dat voor belastingheffing – mede met het oog op een goede en efficiënte uitvoering – vertrouwen in en legitimiteit van de uitvoerder (Belastingdienst) noodzakelijk wordt geacht.21 Ook de Belastingdienst ziet hiervan het belang: vertrouwen in de uitvoerder is essentieel voor belastingheffing.22 Voorlichting, evenals de ervaringen die burgers daarmee hebben, kunnen een (al dan niet) positieve invloed hebben op het vertrouwen van burgers in de Belastingdienst.23 De Belastingdienst heeft in het kader van zijn uitvoeringstaak dus ook een ‘eigen belang’ bij vertrouwen en betrouwbaarheid (paragraaf 2.3.3; 3.2.8). Overigens is het belang van vertrouwen in en betrouwbaarheid van de Belastingdienst breder dan enkel de fiscaliteit: het gaat ook over vertrouwen in overheidsfunctioneren in het algemeen.24 De Belastingdienst vormt namelijk voor veel burgers ‘het gezicht’25 van de overheid. De relevantie van goede voorlichting van de Belastingdienst gaat dus verder dan enkel belastingheffing. Het is zowel direct als indirect essentieel voor het functioneren van de overheid als geheel.