2.3.3.2 Subsidieverstrekking door publiekrechtelijke en privaatrechtelijke organen van de lidstaten

De verstrekking van Europese subsidies door nationale uitvoeringsorganen vindt niet alleen plaats in de context van gedeeld beheer. Op grond van artikel 54, tweede lid, onder c, van het huidige Financieel Reglement is het voor de Europese Commissie ook mogelijk om Europese subsidies te laten verstrekken door nationale publiekrechtelijke of privaatrechtelijke organen belast met een openbare dienstverleningstaak, die voldoende financiële garanties bieden en de in de uitvoeringsvoorschriften vastgestelde voorwaarden in acht nemen.1 Ondanks het feit dat voor de uitvoering van dergelijke Europese subsidies nationale uitvoeringsorganen worden ingeschakeld, gaat het om Europese subsidies die op (indirect) gecentraliseerde wijze worden verstrekt. Zoals besproken in paragraaf 2.2.2 is op deze Europese subsidies de subsidietitel van het Financieel Reglement van toepassing. In deze subsidietitel is bijvoorbeeld bepaald dat het transparantiebeginsel en het beginsel van gelijke behandeling van toepassing zijn.2 Hierop wordt in hoofdstuk 5 nog verder ingegaan.3 Na de inwerkingtreding van het nieuwe Financieel Reglement valt de verstrekking van Europese subsidies door nationale agentschappen onder het zogenoemde indirect beheer, net als de Europese subsidies die in gedeeld beheer worden verstrekt. Dit betekent dat de subsidietitel van het Financieel Reglement niet meer op de subsidieverstrekking door nationale agentschappen van toepassing zal zijn.'4Ingevolge het nieuwe voorgestelde artikel 53, eerste lid, onder 2, onder g, van het Financieel Reglement wordt het bovendien straks expliciet mogelijk dat Europese subsidies door privaatrechtelijke organen van een lidstaat worden verstrekt, waaraan de uitvoering van een publiek-privaat partnerschap is toevertrouwd.

In dit onderzoek bespreek ik drie Europese subsidieregelingen waarvan de uitvoering is ingericht overeenkomstig voormeld artikel 54, tweede lid, onder c, van het Financieel Reglement, namelijk het Europees Jaar van de armoede 2010,5 Een Leven Lang Leren6 en Jeugd in Actie.7 Deze drie Europese subsidieregelingen worden ook in Nederland uitgevoerd. Andere Europese subsidieregelingen waarin de uitvoering is toevertrouwd aan nationale publiekrechtelijke of privaatrechtelijke organen in de zin van artikel 54, tweede lid, onder c, van het Financieel Reglement zijn mij niet bekend.

De uitvoering van de Europese subsidieregelingen Een Leven Lang Leren en Jeugd in Actie geschiedt op grond van de Europese subsidieregelgeving deels door het uitvoerend Europees agentschap EAcEA8 en deels door nationale agentschappen. Een nationaal agentschap dient door de lidstaat te worden aangewezen of opgericht. Een agentschap moet rechtspersoonlijkheid hebben of deel uitmaken van een instantie die rechtspersoonlijkheid heeft en dient te vallen onder de wetgeving van de betrokken lidstaat.9 Volgens de toepasselijke Europese subsidieregelgeving mag een ministerie niet als nationaal agentschap worden aangewezen.10 Gelet op deze voorschriften heeft Nederland ervoor gekozen privaatrechtelijke stichtingen als nationaal agentschappen aan te wijzen.

Uit de beschikkingen van de Europese Commissie waarin de verantwoordelijkheden van respectievelijk de lidstaten, de Commissie en de nationale agentschappen bij de uitvoering van de actieprogramma's Een Leven Lang Leren en Jeugd in Actie zijn neergelegd, volgt dat de nationale agentschappen zijn belast met de verstrekking van Europese subsidies.11 Ook hier ontstaan dus twee subsidierelaties, namelijk tussen de Europese Commissie en de nationale agentschappen enerzijds en tussen de nationale agentschappen en de eindontvangers van de Europese subsidies anderzijds. Er komt geen subsidierelatie tot stand tussen de Europese Commissie en de eindontvanger. Europese regels die zien op de subsidierelatie tussen de nationale agentschappen en de eindontvangers zijn neergelegd in de door de Europese Commissie jaarlijks vast te stellen programmagidsen en in de door de Europese Commissie met de nationale agentschappen te sluiten overeenkomsten.12 Voor zover er omtrent een bepaald aspect van de uitvoering geen Europese regels voorhanden zijn, geldt het nationale (subsidie)recht.13 Anders dan bij gedeeld beheer zijn op Europees niveau veel meer regels vastgesteld omtrent de verstrekking van Europese subsidies door nationale agentschappen. Zo wordt de mogelijkheid om aanvragen in te dienen om voor een Europese subsidie in aanmerking te komen, gepubliceerd in het Europese publicatieblad, ook voor de aanvragen die bij nationale agentschappen moeten worden ingediend.14 Voorts is in de jaarlijks door de Europese Commissie uit te geven programmagidsen precies neergelegd voor welke projecten een Europese subsidie kan worden verkregen.15 Anders dan gebruikelijk is bij Europese subsidies verstrekt in gedeeld beheer, stellen de lidstaten dan ook geen programma's op die door de Europese Commissie worden goedgekeurd. Uit de Europese subsidieregelgeving blijkt echter wel dat de nationale agentschappen op eigen verantwoordelijkheid subsidieaanvragen selecteren en een subsidierelatie aangaan met de eindontvangers van de Europese subsidie. Geschillen die zich in het kader van deze relatie voordoen worden uiteindelijk beslecht door een nationale rechter.16 Beslissingen van nationale agentschappen worden dan ook niet aan de Europese Commissie toegerekend.17

Ook voor de door de lidstaat aangewezen nationale autoriteiten is een rol weggelegd. Deze autoriteiten zijn verantwoordelijk voor de uitvoering van de Europese subsidieregelingen door de nationale agentschappen en dienen hun relatie met de nationale agentschappen te formaliseren.18 De lidstaat is uiteindelijk aansprakelijk voor de uitvoering door de nationale agentschappen.19 Gelet hierop, dient de lidstaat de relatie met de nationale agentschappen overeenkomstig de nationale wetgeving en de rechtspersoonlijkheid van de nationale agentschappen te formaliseren.20

Voor het Europees Jaar van de armoede 2010 gold dat de lidstaten voor de uitvoering van een deel van het programma een nationaal uitvoeringsorgaan dienden aan te wijzen. Aan dit nationale uitvoeringsorgaan werd niet de eis gesteld dat het rechtspersoonlijkheid moest hebben, dan wel dat het geen onderdeel mocht zijn van een nationaal ministerie. In Nederland was dan ook het Agentschap szw aangewezen als nationaal uitvoeringsorgaan. Het Agentschap verstrekte in naam van de minister van szw Europese subsidies op grond van de Tijdelijke subsidieregeling Europees Jaar van gelijke kansen voor iedereen. Hoewel de Europese Commissie ook hier een subsidierelatie met het nationaal uitvoeringsorgaan aanging, voorzag de Europese subsidieregelgeving niet in een afzonderlijke overeenkomst tussen het nationaal uitvoeringsorgaan en een nationale autoriteit. In de Nederlandse situatie was dat ook niet zo relevant; het Agentschap szw valt immers onder directe verantwoordelijkheid van de minister van szw. Gelet hierop verschilde de uitvoering van het Europees Jaar van de armoede 2010 niet van de uitvoering in gedeeld beheer.

Ook voor Een Leven Lang Leren en Jeugd in Actie geldt dat de uitvoering niet veel verschilt van de subsidieverstrekking in gedeeld beheer. Op het eerste gezicht lijkt het een groot verschil dat de Europese Commissie geen subsidierelatie aangaat met de lidstaat, maar met het desbetreffende nationale uitvoeringsorgaan. De lidstaat wordt als het ware meer op afstand gezet. In de praktijk gaat het echter om een nuanceverschil. Zoals hiervoor besproken spelen nationale autoriteiten in het kader van Een Leven Lang Leren en Jeugd in Actie wel degelijk een rol. Ook in het kader van het gedeeld beheer dragen de lidstaten de uitvoering van de desbetreffende Europese subsidieregeling in de praktijk over aan allerlei (gedecentraliseerde en ook particuliere) nationale uitvoeringsorganen. De lidstaten blijven aansprakelijk voor het handelen van deze autoriteiten. Daarbij komt dat de Europese Commissie ook in het kader van het gedeeld beheer steeds meer eisen stelt aan nationale uitvoeringsorganen die de desbetreffende Europese subsidieregeling uitvoeren.

Een tweede verschil zou zijn dat de lidstaten in gedeeld beheer meer vrijheid zouden hebben om te bepalen welke projecten voor een Europese subsidie in aanmerking komen dan nationale uitvoeringsorganen in het kader van Een Leven Lang Leren, Jeugd in Actie en het Europees Jaar van de Armoede 2010. Ook hier gaat het om een nuanceverschil. Weliswaar bestaat ten aanzien van laatstgenoemde Europese subsidieregelingen een Europese oproep tot het indienen van subsidieaanvragen en programmagidsen waarin precies staat vermeld welke projecten voor subsidie in aanmerking komen, ook in het kader van de Europese subsidies in gedeeld beheer is de ruimte voor de lidstaten in de praktijk beperkt. Vooral voor de landbouwsubsidies geldt dat op Europees niveau exact is voorgeschreven voor welke activiteiten een Europese subsidie kan worden verstrekt en welke procedures daarvoor gelden.

Gelet op het vorenstaande, zie ik niet in waarom de programma's als Een Leven Lang Leren en Jeugd in Actie niet in gedeeld beheer zouden kunnen worden uitgevoerd. Dezelfde conclusie geldt, als hiervoor besproken, voor het Europese Jaar van de armoede 2010. Het verschil tussen beide 'soorten' Europese subsidies lijkt dan ook een theoretisch verschil dat in de praktijk weinig om het lijf heeft. Dat de Europese Commissie dit ook heeft ingezien, blijkt uit het voorstel voor een nieuw Financieel Reglement waarin zowel het gedeeld beheer als de uitvoering door publiekrechtelijke en privaatrechtelijke nationale organen onder de gezamenlijke noemer van het indirect beheer worden geschaard.