II.5.3.1 Inleiding

Het beginsel van hoor en wederhoor heeft in hoofdstuk 8 van de Awb in verschillende bepalingen zijn uitwerking gekregen voor de procedure bij de bestuursrechter. De mondelinge behandeling van het beroep neemt bijvoorbeeld een belangrijke plaats in de procedure in getuige artikel 8:56 e.v. van de Awb. In hoofdstuk 8 van de Awb, waarin de processuele voorschriften zijn neergelegd voor de rechterlijke procedure, zijn naast de mondelinge behandeling van het beroep echter ook nog diverse andere uitwerkingen van het beginsel van hoor en wederhoor (die daar overigens wel mee samenhangen) terug te vinden. Te denken valt dan aan artikel 8:58 waarin het recht is neergelegd voor partijen om nadere stukken in te dienen. Een ander voorbeeld van een uitwerking van het beginsel van hoor en wederhoor voor de procedure bij de bestuursrechter is het recht van partijen om deskundigen of getuigen mee te brengen of op te roepen als geregeld in artikel 8:63 tweede lid van de Awb. In paragraaf 4.3.5 van Deel I zijn deze inrichtingseisen reeds aangestipt.

De procedure bij de bestuursrechter is echter niet het eerste moment in het gehele proces met betrekking tot een bepaald besluit waarop hoor en wederhoor een rol kan spelen. In eerdere fases, zelfs non-contentieuze bestuurlijke fases, kan bijvoorbeeld het mondeling horen van belanghebbende(n) een belangrijke plaats innemen. Zo bestaat er immers een gelegenheid tot het geven van een zienswijze (schriftelijk al dan niet mondeling) in de primaire besluitvormingsfase voor beschikkingen op grond van artikel 4:7 en 4:8 Awb.8 De mogelijkheden tot hoor en wederhoor worden in de fase die daarop kan volgen, bezwaar of administratief beroep, van nog meer gewicht geacht. De wetgever merkt de hoorplicht in bezwaar op grond van artikel 7:2 Awb zelfs aan als essentieel element in die procedure.9 Voor de bezwaarfase bevat de Awb in hoofdstuk 7, artikel 7:2 tot en met 7:9, een regeling inzake het horen van belanghebbenden door het bestuursorgaan. De regeling inzake het administratief beroep in artikel 7:16 e.v. van de Awb bevat grotendeels dezelfde bepalingen. Deze bepalingen in de Awb bevatten slechts de minimumeisen waaraan de procedure dient te voldoen.10 Vrijwel alle in afdeling 7.2 en 7.3 van de Awb neergelegde voorschriften voor de inrichting van de bestuurlijke voorprocedures hebben betrekking op of hangen samen met het horen in het kader van die procedure.11 Dat onderstreept, zoals uiteraard het vastleggen van een verplichting daartoe ook doet, het belang dat de wetgever gehecht heeft aan het horen in het kader van de bezwaarschriftprocedure (en het administratief beroep).12

Hoewel het horen in de voorfase niet geheel gelijk kan worden gesteld met de mondelinge behandeling bij de bestuursrechter, neemt de mondelinge behandeling in beide fasen van de procedure een belangrijke plaats in.13 Ook is de achtergrond van de mondelinge behandeling (en de daarmee samenhangende bepalingen) in beide procedures deels hetzelfde: de belanghebbende(n) moet de mogelijkheid krijgen om zijn standpunt en zijn belangen toe te lichten en te verdedigen. Van de vier aspecten die De Waard onderscheidt in het kader van hoor en wederhoor zijn dan ook duidelijk sporen terug te vinden in de regeling van de bezwaarschriftprocedure en het administratief beroep in de Awb. Enkele bepalingen worden (zoals hierna zal blijken) ook beschouwd als een expliciete uitwerking van het beginsel van hoor en wederhoor in de bezwaarfase.14

Van een toepassing die geheel overeenstemt met die voor de rechterlijke procedure of expliciete erkenning van de geldingskracht van alle deeleisen van het beginsel van hoor en wederhoor voor de bestuurlijke voorprocedures is echter geen sprake. Dat is in elk geval niet de benadering van de bestuursrechter. Zo heeft onder meer de Afdeling het beginsel van equality of arms expliciet niet van toepassing geacht op de bezwaarschriftprocedure.15 Het beginsel van hoor en wederhoor wordt door de bestuursrechter, als ongeschreven beginsel van behoorlijke rechtspraak of vereiste op grond van artikel 6 EVRM, veelal niet expliciet van toepassing geacht op de voorprocedures, aangezien die procedures niet worden gezien als rechtspraak (in formele zin).16 Daarnaast wordt het beginsel van hoor en wederhoor ook in het algemeen niet erkend als afzonderlijk beginsel van behoorlijk bestuur17 en worden eisen van die strekking (ook voor de bestuurlijke voorprocedures) — hierop wordt nog nader ingegaan in de verschillende paragrafen hieronder — vaak onder het zorgvuldigheidsbeginsel gebracht.18 Opvallend is in dat verband dat de Nationale ombudsman het vereiste van hoor en wederhoor wel expliciet onderscheidt als norm voor behoorlijk bestuur en van toepassing acht op zowel de primaire als secundaire besluitvonningsprocedures.19

Van verschillende onderdelen van het beginsel van hoor en wederhoor, zoals equality of arms, lijkt de betekenis voor de bestuurlijke voorprocedures derhalve bij eerste beschouwing gering te zijn of te worden ontkend. Daar staat tegenover dat andere bepalingen in afdeling 7.2 expliciet in verband worden gebracht met het beginsel van hoor en wederhoor, te denken valt dan aan artikel 7:9 waaruit de plicht tot opnieuw horen volgt bij na de hoorzitting bekend geworden feiten of omstandigheden van aanmerkelijk belang. Dat artikel 7:9 Awb het beginsel van hoor en wederhoor tot uitdrukking brengt is zelfs regelmatig bevestigd in jurisprudentie.20 Ook is er een aantal auteurs dat sommige (andere) bepalingen in afdeling 7.2 van de Awb expliciet herleidt tot het beginsel van hoor en wederhoor (als beginsel van behoorlijke rechtspraak).21 Toch lijkt die (expliciete) erkenning van de betekenis van het beginsel van hoor en wederhoor in de bezwaar-schriftprocedure (en het administratief beroep) een incidenteel karakter te hebben en blijft deze vooral beperkt tot enkele specifieke voorschriften voor de inrichting van de bezwaarschriftprocedure. Een algemene visie op de toepasselijkheid of het bestaan van een beginsel van hoor en wederhoor en de daartoe behorende deeleisen op de inrichting van de bezwaarschriftprocedure en het administratief beroep ontbreekt vooralsnog. Gelet op het contentieuze karakter van de bezwaarschriftprocedure, de opzet van de regeling van die procedure in de Awb en de interne werking van het beginsel, ligt het echter in de rede dat het beginsel van hoor en wederhoor van betekenis kan zijn of is voor de inrichting van die procedure. In deze paragraaf wordt onderzocht in hoeverre de bepalingen in de Awb die betrekking hebben op het horen of daarmee samenhangen een uitwerking vormen van het beginsel van hoor en wederhoor. Daartoe wordt het onderzoek opgedeeld aan de hand van de hiervoor aangegeven vier deeleisen van het beginsel van hoor en wederhoor. Aan het deelaspect 'voldoende tijd voor de voorbereiding van het eigen standpunt' wordt echter geen afzonderlijke paragraaf besteed. Dit aspect komt in de paragrafen die betrekking hebben op de overige drie deelaspecten van het beginsel van hoor en wederhoor, indien van belang, aan de orde. Bezien wordt ook in hoeverre de schending van de desbetreffende eisen rechtens gevolgen heeft.

De volgorde van behandeling is als volgt. In paragraaf 5.3.2 wordt het recht om mondeling informatie te verschaffen in de voorprocedures onder de loep genomen. Vervolgens gaat in pararaaf 5.3.3 de aandacht uit naar het recht om schriftelijk informatie te verschaffen. Paragraaf 5.3.4 is gewijd aan het recht om informatie te ontvangen, waaronder het imagerecht, en paragraaf 5.3.5 staat in het teken van het vereiste van equality of arms en de betekenis daarvan voor de bestuurlijke voorprocedures. De volgende paragraaf 5.3.6 heeft betrekking op de vraag of hoor en wederhoor als beginsel voor het bestuur kan worden erkend en de conclusies inzake de doorwerking van het beginsel van hoor en wederhoor in de bestuurlijke voorprocedures.