7.7 Het Stabiliteits- en Groeipact in de praktijk

Op deze plaats is het goed om kort stil te staan bij de werking van het Stabiliteits- en Groeipact in de praktijk. Hoewel, zoals hierboven beschreven, de begrotingsafspraken uit dit pact op papier vrij strikt leken, bleek dit in de praktijk tegen te vallen. De buitensporigtekortprocedure van het Stabiliteits- en Groeipact is inmiddels menigmaal toegepast.1 De zaken die de meeste aandacht hebben gekregen, zijn die tegen Duitsland en Frankrijk, vrij kort na de start van de derde fase van de EMU.2 Beide landen kampten toentertijd met oplopende tekorten, die in 2002 de drieprocentsgrens overschreden. De geloofwaardigheid van het Stabiliteits- en Groeipact nam hierdoor af, zeker nu zelfs pleitbezorger Duitsland zich niet meer aan de regels hield. De uitspraak van de toenmalige voorzitter van de Europese Commissie Prodi in 2002 dat het pact ‘stom’ is, hielp daar ook niet bij.3

Na een verslag en een aanbeveling van de Europese Commissie, besloot de Raad in 2003 dat zowel Duitsland als Frankrijk een buitensporig tekort had. Doordat zij de daaropvolgende aanbevelingen van de Raad onvoldoende opvolgden, stelde de Commissie aan de Raad voor de lidstaten aan te manen, een laatste stap voordat sancties kunnen worden opgelegd. Een intensieve lobby vanuit beide landen zorgde er echter voor dat hiervoor niet de vereiste tweederdemeerderheid binnen de Raad werd gehaald. In plaats daarvan schortte de Raad in zijn conclusies van november 2003 de buitensporigtekortprocedure op en wijzigde hij de eerder gegeven aanbevelingen aan Duitsland en Frankrijk over hun begrotingsbeleid.4 De Commissie spande hierop een zaak aan tegen de Raad bij het Hof van Justitie.5

De Europese Commissie verzocht het Hof van Justitie ten eerste om de besluiten van de Raad om niet tegen de lidstaten op te treden nietig te verklaren. Het Hof verklaarde op 13 juli 2004 het beroep voor zover niet-ontvankelijk, omdat de niet-vaststelling van de door de Commissie voorgelegde besluiten geen handeling is die vatbaar is voor beroep.6 Ten tweede vroeg de Commissie het Hof om de conclusies van de Raad nietig te verklaren voor zover het gaat om het opschorten van de buitensporigtekortprocedure en het wijzigen van de aanbevelingen aan Duitsland en Frankrijk. Het Hof van Justitie overwoog dat de verordening over de buitensporigtekortprocedure uitputtend regelt wanneer opschorting mogelijk is, namelijk indien de betrokken lidstaat gevolg heeft gegeven aan de aanbevelingen of aanmaningen van de Raad.7 Hiervan was duidelijk geen sprake. Door de buitensporigtekortprocedure desalniettemin op te schorten, hield de Raad zich niet aan deze verordening. Het Hof van Justitie achtte de formele opschorting door de Raad dan ook onrechtmatig, hoewel erkend werd dat de buitensporigtekortprocedure feitelijk al was uitgesteld door de weigering van de Raad om de aanbevelingen van de Commissie over te nemen.8 Het wijzigen van de aanbevelingen werd om vergelijkbare redenen nietig verklaard.9 De Raad kan immers alleen aanbevelingen doen op voorstel van de Commissie.10 Door eerdere aanbevelingen van de Raad te wijzigen, werd het initiatiefrecht van de Commissie in het kader van de buitensporigtekortprocedure ten onrechte genegeerd.11

Het Hof zette dus een streep door de acties van de Raad. Dit gebeurde echter op formele gronden. Tegen het feit dat de Raad, ondanks de aanbeveling daartoe van de Commissie, Duitsland en Frankrijk niet aanmaande tot begrotingsdiscipline, bleek de Commissie weinig te kunnen doen. De strikte toepassing die bij de totstandkoming van het Stabiliteits- en Groeipact in 1997 nog centraal stond, bleek enkele jaren later al vergeten.

Naast de gebrekkige naleving van de normen door Duitsland en Frankrijk bleek bovendien met het aantreden van een nieuwe Griekse regering in 2004, dat de data zoals door Griekenland in stabiliteits- en convergentieprogramma’s verstrekt aan de EU, door middel van creatief boekhouden tot stand waren gekomen.12 Welke aspecten van de gegevens precies juist en onjuist waren, werd onderwerp van een technisch debat over boekhoudkundige regels. In ieder geval werd duidelijk dat Griekenland op het moment van toetreden tot de EMU niet aan de drieprocentsnorm had voldaan.13 Dit riep de vraag op of het land wel rechtmatig deel uitmaakte van de EMU, een vraag die tijdens de eurocrisis veelvuldig herhaald werd. De gang van zaken deed verder afbreuk aan het vertrouwen in de Europese begrotingsregels, hoewel overigens ook andere landen creatief te werk waren gegaan bij de presentatie van cijfers. In september 2004 volgde een drastische bijstelling van de data voor Griekenland. De Raad schoof zijn ongenoegen over deze gang van zaken niet onder stoelen of banken. Zo werd tijdens de zitting van 2 juni 2004 overeengekomen:

Tijdens de zitting van 21 oktober 2004 werd voorts onomwonden gesteld: ‘Herziening van begrotingsgegevens, zoals die welke nu in Griekenland nodig is gebleken, mag zich niet opnieuw voordoen in de Gemeenschap.’15 Naar aanleiding van deze kwestie werd de positie van Eurostat, het statistische bureau van de EU, verstevigd.