8.6.1.4 Bewijslastverdeling

Onder Groningers bestond veel ontevredenheid over de wijze waarop NAM omging met het causaliteitsvraagstuk en de hieraan verbonden erkenning van fysieke schade. Dit bleek onder meer uit reacties op de zogenaamde C-schade, waar volgens het protocol van NAM geen relatie met de aardbevingen kon zijn. Het CVW merkte in de loop van haar functioneren steeds meer schade aan binnen die categorie.1 Ook signaleerden bewoners dat experts eerder B-schade leken te registreren dan A-schade, wat samenloop van verschillende schade-oorzaken behelsde waardoor een lagere vergoeding kon worden uitgekeerd.2 Hiernaast uitte het causaliteitsvraagstuk zich in discussies over het zogenaamde ‘buitengebied’. NAM hanteerde contourenkaarten, waarbuiten volgens haar berekeningen de schade geen relatie kon hebben met aardbevingen. Schademelders voelden zich hierdoor niet serieus genomen.3 NAM liet een onderzoek uitvoeren door Witteveen+Bos, dat concludeerde dat schade buiten de contouren inderdaad geen verband hield met de bevingen.4 Hierover ontstond ophef.5 Juridisch advies aan het Gasberaad wees op het verschil tussen juridisch en technisch causaal verband.6 De NCG liet het onderzoek valideren door de TU Delft, die niet kon uitsluiten dat de schade ten gevolge van bevingen was;7 hierdoor voelden veel Groningers zich gesteund in hun verontwaardiging over het afwijzen van de claims.8

Het concept van de ‘omkering van de bewijslast’ in Groningen, ook wel het bewijsvermoeden, werd reeds door Van Dunné geïntroduceerd bij de invoering van de nieuwe Mijnbouwwet begin deze eeuw.9 Het kabinet en NAM waren destijds tegen en een amendement terzake vond geen steun. In plaats daarvan werd de Technische commissie bodembeweging aangewezen als adviseur, zodat de burger advies kon inwinnen over het causaal verband. Dit bood, volgens Van Dunné mede door de samenstelling van de Tcbb, zelden soelaas voor de schadelijdende burger, die veelal werd geconfronteerd met het argument dat schade te maken had met de gebrekkige staat van het gebouw.10 (Ook Meent van der Sluis, die sinds eind jaren ’80 al wees op het verband tussen de gaswinning en de aardbevingen, had gepleit voor omkering van de bewijslast, aldus zijn weduwe.11)

Reeds een aantal maanden voor de aardbeving in Huizinge pleitte de GBB voor omkering van de bewijslast, omdat in Groningen inmiddels zeker was dat door NAM aardbevingen werden veroorzaakt en dat deze zeer frequent schade veroorzaakten – zij spraken van 85% honorering van claims door NAM.12 Direct na de Huizingebeving stelde ook LTO Noord dat de bewijslast bij NAM moest komen te liggen.13 In oktober 2014 diende Kamerlid Ouwehand bij het wetsvoorstel rondom de implementatie van een EU-richtlijn een amendement in om in de Mijnbouwwet de bewijslast voor mijnbouwactiviteiten om te keren;14 toen deze werd verworpen diende zij opnieuw een amendement in om omgekeerde bewijslast voor mijnbouwactiviteiten op te nemen in het BW.15 Minister Kamp ontraadde het amendement,16 maar het werd aangenomen.17 Volgens de minister moest ‘verbetering van de schadeafhandeling in Groningen vooral gezocht … worden in het effectief verbeteren van de schadeafhandelingsprocedure en niet in een juridische wijziging met betrekking tot de bewijslastverdeling.’18 De minister diende, vanwege advies van de Afdeling advisering van de Raad van State dat afbakening nodig was,19 begin 2016 een wetsvoorstel in voor een ‘wettelijk bewijsvermoeden’ voor fysieke schade aan gebouwen rond het Groningenveld.20 Hij volgde daarin de argumentatie van de Raad dat afwijking van de reguliere gedachte ‘wie stelt, bewijst’ in Groningen redelijk was gezien ‘de omvang van het aantal schadegevallen en de gelijksoortigheid ervan … tevens de zwakkere procespositie van de eisende partij’.21 Het wetsvoorstel werd aangenomen door het parlement en trad per 2017 in werking.22 Vanaf dat moment werd bij fysieke schade aan gebouwen die ‘naar haar aard redelijkerwijs’ ten gevolge van de bodembewegingen door de gaswinning werd veroorzaakt, vermoed dat schade het gevolg was van de gaswinning.

Doordat de schadeafhandeling bijna een jaar werd stopgezet rond de inwerkingtreding van de omgekeerde bewijslast, zijn de resultaten van de omkering van de bewijslast niet te herkennen in de handelswijze van NAM maar wel van de Arbiters Bodembeweging en de TCMG/het IMG. Volgens voorzitter van de Arbiters Van der Vinne zorgde de omkering van de bewijslast ervoor dat het werk van de Arbiters een stuk eenvoudiger werd.23 Sinds de introductie van het wettelijke bewijsvermoeden ging de discussie over het ‘effectgebied’ grotendeels liggen en bestond van tevoren aangemerkte C-schade niet meer, hoewel het Gasberaad wantrouwend bleef over de mogelijkheid die TCMG had om te ‘ontzenuwen’, het ontkrachten via tegenbewijs.24 Ook de Tweede Kamer signaleerde medio 2019 dat zij nog steeds signalen van Groningers kreeg dat zij moesten bewijzen dat schade het gevolg was van bevingen.25

De TCMG vond het aanvankelijk lastig om de relatief vage terminologie uit de wetswijziging – ‘naar haar aard’, ‘redelijkerwijs’ – in de praktijk toe te passen en vroeg advies en concrete handvatten aan een deskundigenpanel.26 Aan de hand van dit advies merkt zij sindsdien fysieke schade – ook bodemdaling – boven het Groningenveld of de gasopslag bij Norg of tot zes kilometer daarbuiten in principe aan als mijnbouwschade.27 Hoewel deze werkwijze medio 2020 werd bekrachtigd door de rechtbank28 – ter zake was met ‘voldoende mate van zekerheid’29 een andere oorzaak dan gaswinning aangewezen – signaleerde het IMG begin 2021 steeds meer schademeldingen af te wijzen en stelde het onderzoeken hiernaar in.30 Enkele maanden later maakte het IMG bekend van plan te zijn het bewijsvermoeden op een kleiner geografisch gebied toe te passen, omdat onderzoeken hadden aangetoond dat diepe bodemdaling geen directe schade veroorzaakt behalve in uitzonderingsgevallen.31 De GBB en het Gasberaad waren kritisch over deze ontwikkeling32 en onzeker is hoe deze in de praktijk zal uitpakken. Tevens is de vraag of de toepassing van het bewijsvermoeden de instemming van de hoogste rechter zal kunnen (blijven) dragen.33

De Tcbb – die zich vanaf 2017, onder een nieuwe voorzitter, ging richten op herstel van vertrouwen34 – schetste in een advies dat schade aan gebouwen vaak meerdere oorzaken had en dat zelfs na diepgaand technisch onderzoek niet altijd mogelijk was uitspraken te doen over causaliteit: de onderzoeken ‘zijn door hun complexiteit… duur en kosten veel tijd, terwijl de onzekerheid over het causaal verband daardoor vaak nauwelijks wordt verkleind’.35 Hoewel sindsdien door partijen zoals Tweede Kamerleden, de Inspecteur-Generaal van het Staatstoezicht, het Interprovinciaal Overleg en de Vereniging van Nederlandse Gemeenten36 is geprobeerd het wettelijk bewijsvermoeden ook buiten gaswinning in het Groningerveld en de gasopslag bij Norg te doen gelden – bijvoorbeeld voor schade door zoutwinning in Drenthe en Groningen – en dit is geadviseerd door Tcbb,37 ging de minister hier niet in mee. Wel diende de nieuw ingestelde Commissie Mijnbouwschade het bewijslastvraagstuk buiten het Groningenveld op te pakken, zodat van schademelders niet meer wordt gevraagd causaliteit aan te tonen.38 Zo blijft de omkering van de bewijslast voor mijnbouwexploitatie voorlopig alleen gelden rondom de gaswinning in Groningen.