8.7.1 Met welke argumenten heeft het kabinet de wijzigingen onderbouwd?

In de WW in 1987 werd gepoogd om een definitie op te nemen van het begrip passende arbeid. Als passend werd beschouwd alle arbeid die voor de krachten en bekwaamheden van de werknemer is berekend, tenzij aanvaarding om redenen van lichamelijke, geestelijke of sociale aard niet van hem kan worden gevergd. Dit onderdeel van het begrip is tot op heden (2020) in artikel 24 WW hetzelfde gebleven.

Het kabinet probeerde in 1987 aan dat begrip nog toe te voegen: “Als zelfstandige redenen kunnen niet gelden de hoogte van het rechtens geldende loon, de plaats van het werk of een afwijking van opleiding en vroeger beroep.” Het idee hierachter was meer uniformiteit tussen de uitvoeringsorganen te bewerkstelligen en een de zogeheten contra-legemuitvoering tegen te gaan. Het begrip passende arbeid zou meer geconcretiseerd worden voor de uitvoering en de rechtspraak.1 Er werd volgens het kabinet met de toevoeging van die zin niet beoogd om een wezenlijk andere inhoud te geven aan het begrip zoals ontwikkeld in de jurisprudentie.

Op de toevoeging kwam de nodige kritiek. In de kern kwam de kritiek erop neer dat de jurisprudentie niet zo eenduidig en uitgekristalliseerd was als het kabinet suggereerde en uit de rechtspraak bleek dat de genoemde elementen – hoogte loon, plaats werk, afwijking opleiding en vroeger beroep – afzonderlijk en tezamen wel een zelfstandige reden konden zijn om ‘passend werk’ te weigeren. Een nadere definitie opnemen zou daarom een individuele benadering bemoeilijken.2 Het kabinet zag af van het opnemen van die laatste zin als nadere definiëring van het begrip passende arbeid. Zij overwoog daarnaast dat aanvaarding van (passende) arbeid niet mocht betekenen dat de kansen op de arbeidsmarkt van de werknemer op de terreinen waar zijn krachten en bekwaamheid liggen, onaanvaardbaar verminderen, of dat zijn persoonlijke levenssfeer wordt ontwricht doordat hij of zijn partner de arbeid lichamelijk of psychisch niet aankan.3

Rond 1990 ontstond naar aanleiding van de werkgelegenheidssituatie in de bloembollensector4 een politiek klimaat om toch nadere objectieve criteria op te nemen in richtlijnen. Het begrip passende arbeid is in een viertal richtlijnen vanaf 1992 tot de laatste wijziging in 2015 flink aangescherpt.5

Er werden in die richtlijnen een aantal objectieve criteria opgenomen die in de jurisprudentie waren ontwikkeld. Die criteria zagen op de aard en het niveau van het werk, de beloning en de reisduur gerelateerd aan het vroegere beroep. Het doel van de richtlijn was een betere toepassing van de reeds ontwikkelde normen met betrekking tot passende arbeid. De richtlijn in 1992 gaf – kort gezegd – de mogelijkheid om gedurende het eerste half jaar van de werkloosheid arbeid te zoeken overeenkomstig de aard van het vroegere beroep, niveau (naar opleiding), reisduur en het loon. Na het eerste halfjaar werkloosheid diende men ook werk te zoeken en te accepteren op het dichtstbijzijnde lagere niveau. In het derde halfjaar was ook werk op twee niveaus lager passend en zo verder, totdat alle arbeid passend is geworden. Uit bekende uitstroomgegevens bleek dat 60 procent van de werklozen binnen zes maanden op eigen kracht uit het werklozenbestand uitstroomde naar een baan.6 De nadruk lag op een individuele toets voor het concrete geval, met andere woorden: wat in redelijkheid van betrokkene kan worden gevergd.7

In 1996 is de richtlijn van 1992 verscherpt en het Besluit passende arbeid schoolverlaters en academici8 aangenomen. Academici hadden geen half jaar respijt meer bij het zoeken naar een baan op een lager niveau dan waarvoor ze opgeleid waren, maar moesten meteen na aanvang van de werkloosheid ook werk op hbo-niveau zoeken en aanvaarden. De verruiming van passende arbeid voor academici was sterk ingegeven door de arbeidsmarktsituatie van dat moment: er waren weinig vacatures op academisch niveau en veel meer op hbo-niveau. De eerste zes maanden van de werkloosheid is de kans op het vinden van een baan het grootst. Het idee was dat vanuit een functie op hbo-niveau gemakkelijk doorgestroomd kon worden naar een baan op academisch niveau.9 Er was een risico van verdringing op de arbeidsmarkt, maar dat risico was gerechtvaardigd als langdurige werkloosheid en uitkeringsafhankelijkheid kon worden verminderd.10 Voor schoolverlaters werd alle arbeid passend geacht vanwege de werkervaring die zij zouden opdoen.

In 2008 werd de richtlijn verder verscherpt. Door toegenomen spanningen op de arbeidsmarkt werd het belang van een adequate activeringsfunctie van de WW benadrukt. Dit paste in de nieuwe visie op de WW, die in het afgelopen decennium was veranderd. De WW moest voortaan een smeeroliefunctie op de arbeidsmarkt hebben (zie hoofdstuk 6, paragraaf 6.5). De nieuwe richtlijn had als doel langdurige werkloosheid te voorkomen en te beperken en had daarom geen gevolgen voor niet-langdurig WW-gerechtigden. Er werden twee belangrijke wijzigingen ten opzichte van de richtlijn in 1996 ingevoerd, namelijk 1) werknemers die ten minste een jaar onafgebroken recht op een uitkering hadden gehad, moesten arbeid op alle niveaus als passend aanmerken en 2) door de overstap van arbeidsurenverlies naar inkomstenverrekening moesten WW’ers ook een baan accepteren als het nieuwe loon onder het uitkeringsniveau was. Dat nieuwe loon werd immers aangevuld door een WW-uitkering. De nieuwe richtlijn bepaalde dat na een jaar werkloosheid alle betaalde arbeid passend was, op welk niveau dan ook. Daarmee werd een voorkeur uitgedrukt voor snelle werkhervatting boven een lange(re) periode van oriëntatie op het eigen niveau.11

In de periode 2006-2012 heeft artikel 24 lid 7 WW een aantal specifieke wijzigingen ondergaan die te maken hadden met het strenger sanctioneren van het niet-accepteren van een aanbod voor een tijdelijke arbeidsovereenkomst. Aan deze wijziging is in de parlementaire behandeling weinig aandacht besteed, maar ze heeft wel gevolgen voor de praktijk gehad die er in feite op neerkomen dat het niet-behouden van passend werk (door aanvaarding van een tijdelijke overeenkomst) onder een strenger regime is gaan vallen dan ‘gewoon’ werkloos worden.12

In 2015 is de richtlijn verder aangescherpt, als onderdeel van de Wwz, zodat al na zes maanden (in plaats van twaalf maanden vanaf 2008) alle maatschappelijk geaccepteerde arbeid als passend wordt beschouwd, de beloning na zes maanden lager mag zijn dan 70 procent van het inkomen dat de werkloze werknemer verdiende en na een half jaar langere reistijden in beginsel helemaal geen belemmering kunnen zijn.13 Het doel was de WW activerender te maken en langdurige werkloosheid te voorkomen.14