4.7.12.4 De rol van een voorbehoud

De rol van een voorbehoud kan worden geïntroduceerd aan de hand van het arrest Van Ittersum/Rabobank, dat in paragraaf 4.7.3 werd besproken.1 Hierin overweegt de Hoge Raad dat de bank zich in het algemeen ervan zal moeten onthouden welke informatie dan ook te verstrekken, indien de bank beschikt over informatie omtrent de kredietwaardigheid van haar cliënt beschikt die zij niet aan een derde wenst te openbaren. Uit deze overweging blijkt dat er in het bijzonder voor te dient worden gewaakt dat informatie wordt verstrekt in de wetenschap dat er andere, relevante informatie bestaat die niet wordt verstrekt. Een zodanige informatieverstrekking, die de schijn van volledigheid wekt, zet de betrokkene mogelijkerwijs op het verkeerde been. Mijns inziens behoeft dit risico er niet noodzakelijkerwijs toe te leiden dat het verstrekken van informatie in het geheel achterwege wordt gelaten, zoals de Hoge Raad meent, in elk geval voor de overheid niet. Een dergelijke alles of niets-benadering miskent dat er goede grond kan bestaan om niettemin enige informatie te verstrekken. Ik ben dan ook van mening dat evengoed ervoor kan worden gekozen om enige informatie te verstrekken onder de expliciete mededeling dat zij niet volledig is, terwijl daarbij, voor zover redelijkerwijs mogelijk, te kennen wordt gegeven waaruit de bedoelde onvolledigheid bestaat en/of waarom geen volledige informatie wordt of kan worden verstrekt.2 Op deze manier blijkt voldoende dat de overheid zich bewust is van de relevantie van het ontbrekende deel, en is de betrokkene zich ervan bewust dat hem onvolledige informatie wordt verstrekt. De betrokkene is zodoende volledig geïnformeerd over het feit dat hij onvolledig is geïnformeerd, en kan zelf inschatten of hij op de gegeven informatie wenst te varen.3 Naar mijn overtuiging kan van een gerechtvaardigd vertrouwen op de volledigheid van de wél gegeven informatie bij die stand van zaken geen sprake zijn, zodat de betrokkene niet op het verkeerde been wordt gezet.

Met het voorgaande raken wij aan de aansprakelijkheidsbeperkende rol van een voorbehoud. Uit de bestuursrechtspraak blijkt dat een gerechtvaardigde, rechtens te honoreren verwachting niet kan worden ontleend aan geclausuleerde of voorwaardelijke mededelingen, waaronder een mededeling wordt verstaan die is gedaan onder een voorwaarde, beperking of restrictie.4

Zo is volgens de Afdeling bestuursrechtspraak voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel nodig dat concrete en ondubbelzinnige toezeggingen zijn gedaan.5 De Centrale Raad van Beroep eist dat een uitdrukkelijke en ondubbelzinnige toezegging is gedaan, en voegt daaraan toe dat het moet gaan om een onvoorwaardelijke6 of ongeclausuleerde7 toezegging. Deze formulering duikt ook op waar wordt betoogd dat de toepassing van een dwingendrechtelijke bepaling in strijd komt met algemene rechtsbeginselen.8 Volgens de Raad is die toepassing onder bijzondere omstandigheden geen rechtsplicht meer, waaronder het geval waarin vanwege het tot beslissen bevoegde orgaan ten aanzien van een belanghebbende uitdrukkelijk, ondubbelzinnig en ongeclausuleerd (onjuiste of onvolledige) inlichtingen zijn verschaft die gerechtvaardigde verwachtingen hebben gewekt.

Deze rechtspraak lijkt te berusten op de gedachte dat op een geclausuleerde mededeling naar zijn aard geen gerechtvaardigde verwachtingen kunnen worden gebaseerd. De burger moet er alsdan rekening mee houden dat de situatie zich voordoet waarop de gestelde voorwaarde of beperking ziet. In de voorwaarde of beperking is, met andere woorden, een voldoende waarschuwing gelegen voor de mogelijkheid van onjuist- of onvolledigheid van de betreffende informatie.9 Dit uitgangspunt geldt ook in het overheidsaansprakelijkheidsrecht, en speelt in het bijzonder wanneer informatie wordt verstrekt onder een voorbehoud dat raakt aan de inhoud van de gegeven informatie of aan de persoon van wie de informatie afkomstig is.

De Rechtbank Zwolle-Lelystad formuleerde bijvoorbeeld de vuistregel dat een onder voorbehoud gedane mededeling minder snel onzorgvuldig is dan een zonder voorbehoud gedane mededeling, omdat degene aan wie de mededeling wordt gedaan, rekening dient te houden met het feit dat het voorbehoud zich voordoet.10 Volgens het Hof Leeuwarden mag van een maatschappelijk zorgvuldig handelende gemeente worden verwacht dat zij, indien zij een haar voorgelegde vraag beantwoordt, zulks op nauwgezette en juiste wijze doet, terwijl zij bij mogelijke onzekerheid omtrent de interpretatie van de aan haar antwoord ten grondslag liggende regelgeving, hiervan op duidelijke wijze aan de verzoeker melding doet, daarbij zoveel mogelijk aangevende welke weg alsdan dient te worden gevolgd om te komen tot een definitief antwoord op de gestelde vraag.11 Juister (op dit punt) lijkt mij een arrest van het Hof Den Haag, waarin – als ik het goed zie – wordt overwogen dat het ‘de voorkeur verdient’ dat de gemeente een duidelijk voorbehoud maakt met betrekking tot informatie die niet door het bevoegde orgaan wordt verstrekt, maar dat het ontbreken van een dergelijk voorbehoud niet maakt dat daarop zonder meer mag worden vertrouwd.12

In de rechtspraak van de burgerlijke rechter wordt zowel betekenis toegekend aan de afwezigheid van een voorbehoud, als aan de aanwezigheid daarvan. In het eerste geval kan worden gesproken van een positieve werking van het voorbehoud. Zij houdt in dat de afwezigheid van een voorbehoud bijdraagt aan de conclusie dat de burger wél gerechtvaardigd mocht vertrouwen op de juistheid van de verstrekte informatie.13 Bij de negatieve werking van het voorbehoud wordt in een gemaakt voorbehoud juist een omstandigheid gevonden die in de weg staat aan het aannemen van gerechtvaardigd vertrouwen.14 Hieraan ligt dan ten grondslag dat in het algemeen niet – zonder nader onderzoek – mag worden afgegaan op geclausuleerde inlichtingen, tenminste als het gaat om een concreet en uitdrukkelijk voorbehoud.15 Ter vergelijking kan worden gewezen op de geschiedenis van de totstandkoming van (artikel 12 van de) Dienstenwet, waarin werd opgemerkt dat betekenis kan toekomen aan een ‘heldere en kenbare mededeling’ zijdens het bestuursorgaan dat het niet kan instaan voor de juistheid van de informatie (paragraaf 4.5.2).16

Een voorbeeld van de negatieve werking van het voorbehoud kan worden gevonden in een arrest van het Hof Arnhem-Leeuwarden, waarin de vraag voorlag op welke wijze een bestemmingsplan diende te worden uitgelegd.17 Het hof stelt vast dat vraagtekens zijn te plaatsen bij de juridische houdbaarheid van het standpunt van de gemeente ter zake, hoewel het niet onpleitbaar is. Het hof neemt vervolgens veronderstellenderwijs tot uitgangspunt dat de juridische interpretatie van het bestemmingsplan in rechte bij de bestuursrechter geen genade zou hebben gevonden. Volgens het hof is het (ook dan) nog maar de vraag of de gemeente onrechtmatig heeft gehandeld jegens de betrokkene, Eemsland, door het innemen van haar standpunt. Bij dit oordeel wordt betrokken dat de gemeente uitdrukkelijk had aangegeven dat het ging om haar interpretatie van het bestemmingsplan, en had opgemerkt: ‘In deze brief leggen we uit hoe we tot onze conclusie zijn gekomen, zodat u zo goed mogelijk kunt inschatten of een verdere actie uwerzijds kans van slagen heeft.’ Het hof is van oordeel dat Eemsland door de mededelingen van de gemeente allerminst op het verkeerde been is gezet, nu Eemsland de door de gemeente aangewezen route – indiening van een concreet bouwplan en vervolgens toetsing daarvan door de bestuursrechter in hoogste instantie – heeft gevolgd met voor haar uiteindelijk een ongunstig resultaat.

Dit arrest kan op twee manieren worden uitgelegd. In de eerste plaats kan eruit worden opgemaakt dat reeds het gemaakte voorbehoud, dat inhield dat het ging om de gemeentelijke interpretatie van het bestemmingsplan, in de weg stond aan het aannemen van een gerechtvaardigd vertrouwen. Dit voorbehoud brengt immers uitdrukkelijk onder de aandacht van de burger dat er nog andere interpretaties mogelijk zijn, en dat de bestuursrechter uiteindelijk het laatste woord heeft ter zake van de uitleg van een bestemmingsplan.18 In deze benadering wordt ervan uitgegaan dat de verstrekte informatie weliswaar onjuist is, maar dat – gelet op het gemaakte voorbehoud – niet gerechtvaardigd mocht worden vertrouwd op de juistheid daarvan. Uit de gedragingen van Eemsland kon voorts worden opgemaakt dat zij niet daadwerkelijk vertrouwde op de juistheid van de gemeentelijke interpretatie, omdat zij de bestuursrechter had benaderd om duidelijkheid te verkrijgen over de juiste uitleg van het bestemmingsplan. Het oordeel van het hof kan ook langs een andere weg worden verklaard. Dat voldoende duidelijk was dat het ging om de gemeentelijke interpretatie van het bestemmingsplan, brengt met zich dat er geen sprake was van zuivere informatieverstrekking, maar van een standpuntbepaling. In die benadering vloeit uit de aard van een standpuntbepaling, die louter de visie van een bestuursorgaan op de gevolgen van een bepaalde rechtsregel inhoudt, voort dat zij niet noodzakelijkerwijs juist is.19 Bij die lezing is de rol van het voorbehoud dat de informatieverstrekking van kleur verschiet. Een anders objectieve lezing van het bestemmingsplan verwordt daardoor tot een subjectieve uitleg; een mening.