5.15 Bijzondere rechtsmiddelen: herziening van besluiten en van rechterlijke uitspraken

Ingevolge art. 4:6 Awb is de aanvrager, die na een geheel of gedeeltelijk afwijzende beschikking een nieuwe aanvraag doet, gehouden nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden — gezamenlijk wel nova genoemd1 — te vermelden (lid 1) en kan het bestuursorgaan, wanneer niet aan die stelplicht is voldaan, de aanvraag afwijzen onder verwijzing naar zijn eerdere afwijzende beschikking zonder eerst een termijn te stellen voor het aanvullen van de aanvraag (lid 2). Zoals hiervoor is besproken is de rechtskracht van een besluit niet gekoppeld aan de feitenvaststelling door het bestuur of de rechter. Nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden zijn juist wel nodig om het bestuur te kunnen dwingen ten gunste van de aanvrager terug te komen van een eerder besluit over de band van art. 4:6 Awb. De wetgever had met de in art. 4:6 Awb vervatte stelplicht van de aanvrager dat sprake is van een novum door de aanvrager (lid 1) en de vereenvoudigde afdoening bij het ontbreken daarvan (lid 2) voor ogen dat het indienen van een nieuwe aanvraag na een eerdere afwijzing niet ertoe kan leiden dat de aanvrager daarmee kan bewerkstellingen dat een onherroepelijke beschikking alsnog weer langs een omweg kan worden aangetast door het indienen van een nieuwe aanvraag en dat deswege zonder gestelde nova een korte afwijzing kon volstaan. 2 In lijn met de parlementaire geschiedenis is dat de bestuursrechter, gelet op het openbare orde-karakter van de toegang tot de bestuursrechter (art. 6:7 en 8:1 Awb), ambtshalve toetst of sprake is van een eerder afwijzend besluit en of nova zijn gesteld.3 Art. 4:6 Awb wordt analoog toegepast op het verzoek om terug te komen van een ambtshalve genomen besluit4 en — in bepaalde gevallen — ook van besluiten van algemene strekking.5 De hoofdregel die de appelinstanties hanteren is dat het bestuur weliswaar de vrijheid heeft om art. 4:6 Awb al dan niet toe te passen indien wordt verzocht terug te komen van een onherroepelijk besluit, maar dat de rechter bij de in beroep voorliggende vraag of het bestuur in redelijkheid mocht weigeren van die eerdere beslissing terug te komen in beginsel onverkort aan nova zal toetsen.6 Een besluit op zo'n verzoek om terug te komen van een eerder afwijzend besluit is overigens altijd een besluit in primo, waartegen eerst bezwaar moeten worden gemaakt alvorens beroep kan worden ingesteld.7 Die heroverweging door het bestuur, kan gelet op het toetsingskader, een beperkte zijn.8 In uitzonderlijke gevallen kan het onverkort door het bestuursorgaan vasthouden aan de nova-eis dermate onredelijk uitpakken dat de bestuursrechter toch tot een (iets) ruimere toetsing komt.9

De vraag of sprake is van nieuw gebleken feiten en veranderde omstandigheden is zelf weliswaar een rechtsvraag, maar het antwoord moet in het feitelijke worden gezocht. Het moet gaan om feiten en niet om argumenten.10 Zo zal ook een beroep op het gelijkheidsbeginsel reeds hierom stranden,11 tenzij dat beroep steunt op nieuw gebleken feiten.12 Argumenten als deze hadden immers bij het bezwaar en beroep tegen de eerdere niet begunstigende beschikking naar voren gebracht kunnen worden. Hieruit volgt voorts dat argumenten die aantonen dat het eerdere besluit onjuist was, waaronder (gewijzigde) jurisprudentie, geen nova zijn.13 Aan beslissingen en rechtsvaststellingen liggen zelf mogelijk wel feiten en omstandigheden ten grondslag die nova kunnen vormen.14 Bewijsstukken waaruit eerder aangevoerde feiten of omstandigheden blijken kunnen eveneens nova zijn.15 Voorts kunnen nieuwe feiten ook eerst blijken uit een rechterlijke uitspraak.16 Bij wijziging van regelgeving of beleid is een nieuwe aanvraag mogelijk geen herhaalde aanvraag, maar een eerste aanvraag.17

Art. 4:6 Awb is niet op alle aanvragen die gekwalificeerd zouden kunnen worden als een verzoek om terug te komen van een eerder afwijzend besluit (onverkort) van toepassing. Ik noem hier een vijftal clusters van uitzonderingen of inkleuringen, te weten: (1) duuraanspraken18 en afgesloten tijdvakken;19(2) bijzondere regelgeving;20 (3) beleidsregels c.q. het gelijkheidsbeginsel;21(4) schadejurisprudentie;22 en (5) Unierecht- en verdragsverplichtingen. Daarnaast zijn er een tweetal alternatieve wettelijke bepalingen die zien op de rechterlijke activiteit, te weten: art. 83 Vreemdelingenwet 200023 en art. 8:88 Awb. Ik beperk me hier verder tot Unierecht- en verdragsverplichtingen en het herzieningsverzoek bij de rechter (art. 8:88 Awb).24 Ten slotte zal ik nog kort ingaan op de vraag of er aanleiding bestaat van het wettelijke systeem af te wijken waar het gaat om onherroepelijke bestraffende sancties.

In de zaak Kfthne & Heitz25 stelde het Hof van Justitie voorop dat de rechtszekerheid tot de in het Gemeenschapsrecht erkende algemene beginselen behoort en dat het na een redelijke termijn of na het uitputten van rechtsmiddelen definitief worden van een besluit bijdraagt aan die rechtszekerheid. Het vervolgde dat, indien art. 4:6 Awb het bestuursorgaan niet verplicht om enkel in geval van nova terug te komen op een onherroepelijk besluit, het beginsel van Gemeenschapstrouw (thans art. 4 lid 3 VEU) deze bevoegdheid om ook buiten nova ten gunste van de betrokkene op een onherroepelijk besluit terug te komen omzette in een communautaire plicht in een geval waarin het in geding zijnde besluit definitief is geworden ten gevolge van een uitspraak van een nationale rechterlijke instantie waarvan de beslissingen niet vatbaar zijn voor hoger beroep; die uitspraak, gelet op latere rechtspraak van het Hof, berust op een onjuiste uitlegging van het Gemeenschapsrecht, gegeven zonder dat het Hof is verzocht om een prejudiciële beslissing; en de betrokkene zich tot het bestuursorgaan heeft gewend onmiddellijk na van die rechtspraak kennis te hebben genomen. Het Hof heeft hiermee aangegeven aan welke cumulatieve voorwaarden moet zijn voldaan wil het bestuur gehouden zijn om ook buiten nova verplicht te zijn diens eerdere onherroepelijke besluit te heroverwegen. Later heeft het Hof onder meer die laatste voorwaarde genuanceerd, door te overwegen dat het Gemeenschapsrecht geen termijn kent waarbinnen een herzieningsverzoek moet worden gedaan.26 Duidelijk moge in elk geval zijn dat ook nieuwe of gewijzigde supranationale jurisprudentie geen grond oplevert voor doorbreking van de formele rechtskracht, indien de aanvrager niet ook het eerdere besluit heeft aangevochten.27

De vreemdelingenrechter heeft zich inmiddels veelvuldig gebogen over de vraag of verdragsbepalingen art. 4:6 Awb opzij kunnen zetten. Veelvuldig is, mede gelet op jurisprudentie van het EHRM,28 een beroep gedaan op schending van het refoulementverbod van art. 3 EVRM ingeval van afwijzing van een herhaalde aanvraag om een verblijfstitel. De Afdeling heeft herhaaldelijk aangegeven dat onder bijzondere, op de individuele zaak betrekking hebbende omstandigheden de noodzaak kan bestaan om de nationale procedure-regels, welke er toe dienen de nationale autoriteiten in staat te stellen (grote aantallen) aanvragen om een verblijfsvergunning op een ordelijke wijze af te doen, niet tegen te werpen, maar dat van dergelijke omstandigheden in voorliggende gevallen niet is gebleken.29 Beroepen op art. 8 EVRM werden op dezelfde wijze afgedaan.30 Daarmee leek de openingsclausule een wassen neus te zijn. Er zijn echter wel enige beroepen op art. 3 EVRM door de Afdeling gehonoreerd.31 Wellicht dat de meer recente jurisprudentie van het EHRM32 aanleiding zal geven om — ook bij herhaalde aanvragen — meer indringend te toetsen of art. 3 EVRM in de weg staat aan uitwijzing.

Zowel het strafrecht33 als het burgerlijk recht34 kennen reeds langer de figuur van de rechterlijke herziening. Met de invoering van de Awb is voor het bestuursrecht ook voorzien in een algemene mogelijkheid tot herziening van een uitspraak door de bestuursrechter. Voordien was in enkele bijzondere wetten herziening op verschillende wijze geregeld.35 Thans kan ingevolge art. 8:88 lid 1 Awb de rechtbank op verzoek van een partij een onherroepelijk geworden uitspraak herzien op grond van feiten en omstandigheden die: (a) hebben plaatsgevonden vóór de uitspraak, (b) bij de indiener van het verzoekschrift vóór de uitspraak niet bekend waren en redelijkerwijs niet bekend konden zijn, en (c) waren zij bij de rechtbank eerder bekend geweest, tot een andere uitspraak zouden hebben kunnen leiden. Art. 8:88 Awb vormt geen uitzondering op art. 4:6 Awb, maar bestaat naast die bepaling. Indien sprake is van een door de aanvrager zonder succes in beroep aangevochten besluit staat diezelfde aanvrager36 die wenst dat het besluit wordt herbeoordeeld de keuze om het bestuur tot herziening te verzoeken of de rechter, die het besluit beoordeelde en in stand liet.37 Een herhaalde aanvraag biedt meer mogelijkheden dan een herzieningsverzoek. Zo spelen blijkens de parlementaire geschiedenis nieuwe wetenschappelijke inzichten geen rol bij art. 8:88 Awb, maar kunnen die wel aanleiding vormen voor het bestuur om (op verzoek) terug te komen op een eerder besluit.38 Een strikte ex tunc beoordeling dus door de rechter. Voorts is er geen sprake van enige discretionaire ruimte voor de rechter. De rechter stelt zich in dit verband strikt op.39 Ook wordt de eis gesteld dat een dergelijk verzoek analoog aan art. 6:12 Awb binnen een redelijke termijn wordt ingediend.40 Ten slotte gaat het in beginsel om beoordeling in slechts één instantie.41 Indien het verzoek om herziening van een rechtbankuitspraak door de rechtbank wordt gehonoreerd, met als gevolg een nieuwe uitspraak in eerste aanleg, staat wel hoger beroep open 42 Naast de herziening als bedoeld in art. 8:88 Awb is er een praktijk ontstaan dat de rechter bij evidente rechterlijke misslagen of evidente administratieve fouten ambtshalve of op verzoek over kan gaan tot vervallenverklaring van de uitspraak.43 Te denken valt aan de situatie dat achteraf blijkt dat wel tijdig griffierecht is voldaan, terwijl het beroep inmiddels onherroepelijk niet-ontvankelijk is verklaard of wanneer de uitnodiging voor een zitting naar een verkeerd adres is gezonden.44 De Poorter onderscheidt van deze vervallenverklaring de rectificatie.45 Rectificatie vindt plaats bij verschrijvingen.46

Verdragsjurisprudentie47 zou aanleiding kunnen geven voor aanpassing van herzieningsbepalingen voor de verschillende rechtsgebieden. In het strafrecht is dit reeds gebeurd met betrekking tot schending van het EVRM.48 Voor de Awb is dan de vraag of dit ook geldt voor art. 8:88 Awb. Enerzijds is de rechtsingang in het bestuursrecht gefundeerd op het besluitbegrip en hebben we hiervoor gezien dat art. 4:6 Awb het bestuur de ruimte biedt om met inachtneming van derdenbelangen, ook buiten het geval van nova, bevoegd is terug te komen op een onherroepelijk besluit. Anderzijds kent het huidige art. 8:88 Awb reeds een grond voor herziening en hoeft uitbreiding daarvan niet tot een inbreuk op het primaat van het bestuur te leiden. Een herzieningsuitspraak kan immers de opdracht aan het bestuur bevatten tot het nemen van een nieuwe beslissing op bezwaar. Met Vermeulen kan overigens ook worden gedacht aan een algehele wettelijke regeling voor de verschillende rechtsgebieden.49 Daarvan is echter afgezien. Er zal geen bestuursrechtelijke of civielrechtelijke regeling komen.50 Dit betekent dat bij schending van het EVRM reparatie zal moeten plaatshebben over de band van art. 4:6 Awb. Art. 8:88 Awb heeft al met al dus niet dezelfde betekenis als de herziening door de Hoge Raad in het strafrecht, nog daargelaten dat de herziening in het strafrecht een grotere slaagkans kan hebben dan reguliere cassatie, omdat bij herziening juist wel de feiten aan de orde kunnen komen. Evenmin kan de bestuursrechter in afwijking van art. 8:88 Awb gehouden worden geacht zijn uitspraak te herzien op grond van art. 10 EG.51 Ook hier zal de reparatie dus moeten plaatshebben door een aanvraag als bedoeld in art. 4:6 Awb of door aansprakelijkstelling van de Staat.

Is er aanleiding om ingeval van bestraffende sancties ruimhartiger invulling te geven aan art. 4:6 en art. 8:88 Awb? Met betrekking tot bestuurlijke boetes zal het gewoonlijk gaan om ambtshalve genomen besluiten. In zoverre gaat het om de analoge toepassing van art. 4:6 Awb. In boetezaken wordt deze bepaling inderdaad overeenkomstig toegepast. De aanlegger zal dan ook nova moeten stellen.52 In een maluszaak (dit betreft een bijdrage op grond van het vervallen art. 59i AAW) overwoog de CRvB — nog in het kader van zijn oude jurisprudentie53 — dat de vernietiging van besluiten met betrekking tot malusoplegging voortkwam uit het verbod van willekeur en niet omdat die besluiten inhoudelijk onjuist waren. Reeds om die reden konden de feiten en omstandigheden waarop de CRvB de vernietiging in een andere zaak had gebaseerd geen grond vormen voor de verbondenheid van het Lisv terug te komen op in rechte vaststaande malusopleggingen.54 Hieruit kan wellicht worden afgeleid dat ook indien wel sprake is van nova het bestuur niet altijd gehouden zal zijn het boetebesluit te herzien. Indien het novum niet raakt aan de inhoudelijkheid van het besluit tot sanctieoplegging, maar aan de totstandkoming van dat besluit, dan zal een dergelijk novum er mijns inziens niet snel toe hoeven te leiden dat het bestuur gehouden is terug te komen op zijn eerdere sanctiebeslissing. Een relevant novum zal toch vooral moeten raken aan de vraag of de sanctiewaardige gedraging wel is verricht.55 Al met al zie ik geen aanleiding een verdergaande inbreuk op te maken op de rechtskracht van besluiten of op het gezag van gewijsde van de rechterlijke uitspraken waar het gaat om bestraffende sancties. In beginsel kan de nova-eis aldus in redelijkheid worden gehanteerd. Ik merk hierbij wel op dat ik verwacht dat een uitspraak van het EHRM in de zaak van de aanvrager zal worden aangemerkt als een novum als bedoeld in art. 4:6 Awb in die zaak.56 Maar ook hier geldt weer: niet elk novum is van belang. De CRvB hanteert als maatstaf of het bestuur op grond van dat novum in redelijkheid niet kan weigeren terug te komen op zijn eerdere onaantastbare besluit. Het gaat hier dus om een vrij terughoudende toetsing aan art. 3:4 lid 2 Awb. De Afdeling is meer geneigd deze belangenafweging te voltrekken bij de vraag of er sprake is van een relevant nieuw gebleken feit.57